HR 21 juni 2013, LJN BZ1705 (Hamm q.q./Staat en Ontvanger)
Indien een besluit wordt ingetrokken zonder de mededeling dat dit geschiedt omdat het besluit onjuist is, en het bestuursorgaan ook anderszins niet erkent dat een besluit onrechtmatig is, hangt het af van de redenen voor intrekking of herroeping en de omstandigheden waaronder het primaire besluit tot stand is gekomen, of dat besluit onrechtmatig is in de zin van art. 6:162 BW en, zo ja, of de onrechtmatige daad aan het bestuursorgaan kan worden toegerekend. De onrechtmatigheid is wel gegeven indien het ingetrokken of herroepen besluit berust op een onjuiste uitleg van de wet.
Uitnodiging tot betaling; de feiten
Het geschil tussen eiser tot cassatie (de curator van A Beheer B.V. en zes werkmaatschappijen) en de Staat en de Ontvanger vindt zijn grond in de door A Beheer B.V. als douane-expediteur in 1993 afgegeven zogenoemde T1-documenten ter zake van het vervoer van sigaretten die nog niet in het vrije verkeer waren gebracht. De sigaretten hebben de douane van het kantoor van bestemming niet bereikt en zijn illegaal in het verkeer gebracht. Een Belgische douaneambtenaar had desondanks verklaard dat de goederen wel hun bestemming hadden bereikt; ook was een werknemer van A Beheer B.V. bij deze sigarettenfraude betrokken. De Staat was op de hoogte van de voorbereidingen tot de fraude en heeft in het belang van de opsporing zeven frauduleuze transporten niet verhinderd.
Deze sigarettenfraude heeft ertoe geleid dat de inspecteur op 14 juli 1994 een ‘uitnodiging tot betaling’ (UTB) aan A Beheer B.V. heeft gezonden die betrekking had op invoerrechten, omzetbelasting en accijns. Tegen deze UTB is bezwaar gemaakt. Desgevraagd heeft de Ontvanger ten aanzien van de UTB (onder voorwaarden) uitstel van betaling verleend. Ook heeft A Beheer B.V. onder verwijzing naar onder meer art. 239 Communautair Douanewetboek de Ontvanger verzocht om kwijtschelding van het bedrag aan belastingen vermeld in de UTB. Op 6 januari 1997 is A Beheer B.V. in staat van faillissement verklaard. Daarna zijn haar werkmaatschappijen failliet verklaard.
Op 13 augustus 1997 heeft de Staat aan de Europese Commissie verzocht te beslissen of het gerechtvaardigd is kwijtschelding van de verschuldigde invoerrechten toe te staan. De Commissie heeft, nadat het HvJ EU in het arrest van 7 september 1999 haar eerdere negatieve beschikking ongeldig had verklaard, bij beschikking van 22 maart 2000 uiteindelijk bepaald dat kwijtschelding van de invoerrechten gerechtvaardigd was wegens de buitengewone omstandigheden van het geval in de zin van art. 13 lid 1 van de Verordening (EEG) nr. 1430/79. Onder verwijzing naar deze beschikking heeft de inspecteur op 17 mei 2000 het restant van de UTB kwijtgescholden. Vervolgens heeft A Beheer B.V. de door haar inmiddels ingestelde beroepen tegen de uitspraak op bezwaar bij het hof en de Tariefcommissie ingetrokken.
Het geschil
In deze procedure vorderde de curator een verklaring voor recht dat de Staat en de Ontvanger onrechtmatig jegens A Beheer B.V. en haar werkmaatschappijen hebben gehandeld en vergoeding van alle daaruit voortvloeiende schade, op te maken bij staat. De curator legde aan de vorderingen ten grondslag, kort gezegd, dat de Staat met de oplegging van de UTB onrechtmatig jegens A Beheer B.V. en haar werkmaatschappijen had gehandeld en daarom schadeplichtig is, althans dat de Staat de schade dient te vergoeden die het gevolg is van zijn rechtmatige overheidsdaad, en dat de Ontvanger onrechtmatig had gehandeld door invorderingsmaatregelen te treffen. Rechtbank en Hof hebben de vorderingen afgewezen.
Uit de conclusie van A-G Wesseling-van Gent voor dit arrest volgt dat het Hof in zijn beoordeling van de vorderingen een onderscheid heeft gemaakt tussen de UTB voor zover deze betrekking heeft op de invoerrechten enerzijds en op de omzetbelasting en accijns anderzijds. Met betrekking tot de in de UTB begrepen nationale belastingen (de omzetbelasting en accijns) heeft het Hof geoordeeld dat de UTB formele rechtskracht heeft verkregen, nu tegen de UTB een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang openstond maar deze niet tot vernietiging van de UTB heeft geleid. Ondanks de omstandigheid dat de inspecteur in zijn beslissing van 17 mei 2000 ook deze belastingen heeft kwijtgescholden, behield A Beheer B.V. belang bij het door haar bij het Hof ingestelde beroep omdat zij langs die weg de onrechtmatigheid van de UTB kon doen vaststellen met het oog op een vordering tot schadevergoeding bij de burgerlijke rechter. Van omstandigheden die tot het maken van een uitzondering op het beginsel van de formele rechtskracht zouden nopen is het Hof niet gebleken. De kwijtschelding van de in de UTB begrepen omzetbelasting en accijns kan volgens het Hof niet worden aangemerkt als of gelijk gesteld aan een herroeping of intrekking van de UTB. Met betrekking tot de in de UTB begrepen invoerrechten heeft het Hof onder meer overwogen dat de inspecteur op grond van het gemeenschapsrecht verplicht was de UTB met betrekking tot de invoerrechten op te leggen en niet bevoegd de daaraan ten grondslag liggende douaneschuld kwijt te schelden voordat hij de goedkeuring van de Commissie had verkregen. De omstandigheid dat die douaneschuld later is kwijtgescholden, betekent volgens het Hof niet dat het opleggen van de UTB onrechtmatig moet worden geacht. Het Hof benadrukte dat uit het arrest van het HvJ EU van 7 september 1999 en de beschikking van de Commissie van 22 maart 2000 niet volgt dat de UTB met betrekking tot de invoerrechten niet had mogen worden opgelegd, noch dat de inspecteur anders had moeten of kunnen handelen dan hij heeft gedaan.
Het oordeel van de rechtbank dat van invorderingsmaatregelen geen sprake is geweest en meer in het bijzonder dat de door de curator aangevoerde gedragingen niet als zodanig kunnen worden beschouwd, heeft het Hof onderschreven. Ook heeft het Hof geoordeeld dat die gedragingen in ieder geval niet van dien aard waren dat deze, gezien tegen de achtergrond van het feit dat de UTB rechtmatig is en de voorwaarden die de Staat aan betalingsachterstand heeft verbonden, voor de Staat een verplichting tot schadevergoeding in het leven roepen. De grief dat de Staat in verband met het égalitébeginsel is gehouden de schade te vergoeden die het gevolg is van de rechtmatige overheidsdaad van de Staat, faalt volgens het Hof reeds op de grond dat de tegen A Beheer B.V. getroffen maatregelen specifiek tegen haar waren gericht en uitsluitend haar hebben getroffen. Ook heeft het Hof erop gewezen dat het oordeel van de rechtbank dat geen verplichting tot schadevergoeding bestaat omdat geen invorderingsmaatregelen zijn genomen, in hoger beroep onaantastbaar is, omdat daartegen geen grief is gericht.
Formele rechtskracht?
Het Hof had met betrekking tot de in de UTB begrepen nationale belastingen geoordeeld dat de UTB formele rechtskracht had gekregen. Dat betekent dat de civiele rechter in het voor hem gevoerde geding ervan dient uit te gaan dat de UTB zowel wat zijn wijze van tot stand komen als wat zijn inhoud betreft in overeenstemming is met de desbetreffende wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen. Een uitzondering op de regel van de formele rechtskracht kan aan de orde zijn indien de onrechtmatigheid van een besluit door een bestuursorgaan wordt erkend, zodanig dat er geen geschil meer is waarover in een administratieve procedure behoeft te worden beslist.
In de onderhavige procedure draaide het daarom met name om de vraag of met de hiervoor genoemde kwijtschelding door de inspecteur de onrechtmatigheid van de oplegging van de UTB is gegeven. In cassatie werd betoogd dat de kwijtschelding een ambtshalve vermindering van de UTB betrof waartegen A Beheer B.V. tijdig rechtsmiddelen had aangewend, zodat daarin een vernietiging van de UTB besloten ligt. Deze vernietiging zou, zo was het betoog in cassatie, een herroeping of intrekking van de UTB en/of een terugkomen van de oplegging van de UTB wegens strijd met de wet inhouden, althans daaraan gelijk te stellen zijn.
De Hoge Raad zet in zijn arrest eerst (in rov. 3.4.3) de volgende uitgangspunten uiteen:
“Als een bestuursorgaan een besluit intrekt of herroept onder mededeling dat dit geschiedt omdat het besluit onjuist is, of anderszins erkent dat een besluit onrechtmatig is, komt aan het ingetrokken of herroepen besluit geen formele rechtskracht toe en behoort de burgerlijke rechter de onjuistheid van het besluit tot uitgangspunt te nemen bij de beoordeling van een vordering die is gegrond op een onrechtmatige daad van het bestuursorgaan bij het nemen van het besluit (HR 8 december 1995, LJN ZC1914, NJ 1997/163; HR 18 juni 1993, LJN ZC1006, NJ 1993/642). Indien een zodanige mededeling of erkenning niet is gedaan, hangt het af van de redenen voor intrekking of herroeping en de omstandigheden waaronder het primaire besluit is totstandgekomen, of dat besluit onrechtmatig is in de zin van art. 6:162 BW en, zo ja, of de onrechtmatige daad aan het bestuursorgaan kan worden toegerekend, met dien verstande dat de onrechtmatigheid is gegeven indien het ingetrokken of herroepen besluit berust op een onjuiste uitleg van de wet (HR 20 februari 1998, LJN ZC2588, NJ 1998/526).”
Het oordeel van het Hof dat uit de kwijtschelding van de UTB niet volgt dat de UTB onrechtmatig was moet volgens de Hoge Raad worden gezien in het licht van deze uitgangspunten. Daarbij wijst de Hoge Raad er nog op dat het Hof onder ogen heeft gezien dat kwijtschelding van de invoerrechten op instigatie van de Commissie is verleend op grond van de buitengewone omstandigheden van dit geval, en dat de kwijtscheldingsbeslissing van de inspecteur blijkens de gedingstukken louter inhoudt dat de inspecteur in de beschikking van de Commissie aanleiding zag tot kwijtschelding over te gaan. Daarmee valt definitief het doek voor de gestelde onrechtmatigheid van de oplegging van de UTB.
Égalitébeginsel
Ervan uitgaande dat sprake is van een rechtmatige overheidsdaad, rijst vervolgens de vraag of het égalitébeginsel aanleiding kan zijn om schade te vergoeden. Het égalitébeginsel wordt wel omschreven als het publiekrechtelijke beginsel van gelijkheid voor de publieke lasten en houdt in dat de onevenredig nadelige – buiten het normale maatschappelijke of het normale bedrijfsrisico vallende – gevolgen van rechtmatig overheidsoptreden niet ten laste van een beperkte groep behoren te komen, maar gelijkelijk over de gemeenschap dienen te worden verdeeld.
Aan de behandeling van de klachten van de curator tegen het oordeel van het Hof (in rov. 4.8, 4.17 en 4.19 van het bestreden arrest) dat de Staat en de Ontvanger ook niet schadeplichtig zijn wegens schending van het égalitébeginsel, is de Hoge Raad echter niet toegekomen. In rov. 4.18 had het Hof melding gemaakt van het oordeel van de rechtbank dat geen invorderingsmaatregelen zijn genomen en daarom geen verplichting tot schadevergoeding bestaat en dat dit oordeel in hoger beroep niet was bestreden. Tegen deze rechtsoverweging waren in cassatie echter geen klachten gericht. Deze vermelding moet volgens de Hoge Raad zo worden begrepen dat de gedragingen van de Staat – die volgens het Hof niet het karakter van invorderingsmaatregelen hadden – naar het oordeel van het Hof ook in verband met het égalitébeginsel niet van dien aard waren en niet zodanige gevolgen hadden dat zij voor de Staat een verplichting tot schadevergoeding scheppen. Omdat dit oordeel zelfstandig de beslissing van het Hof draagt dat de curator geen aanspraak heeft op schadevergoeding wegens schending van het égalitébeginsel, blijven de klachten van de curator in cassatie onbesproken.
De Staat en de Ontvanger zijn in cassatie bijgestaan door Martijn Scheltema en de auteur, en bij het Hof door Wemmeke Wisman en de auteur.
