HR 14 maart 2014, ECLI:NL:HR:2014:624 (Gemeente Amstelveen / J&B Vastgoed en DNC Vastgoed)
Het verhaal van al verbeurde dwangsommen op de rechtsopvolger van degene die deze in eerste instantie heeft verbeurd, wordt niet altijd gelegitimeerd door het doel en de strekking van artikel 100e (oud) en 100e (nieuw)[1] Woningwet. Zonder nadere wettelijke basis is dit verhaal in elk geval niet gerechtvaardigd wanneer de rechtsopvolger geheel buiten de niet-naleving van de Woningwet staat die aanleiding was voor de dwangsom, aan die niet-naleving onmiddellijk een einde heeft gemaakt na de rechtsopvolging en bovendien geen voordeel trekt uit de niet-naleving.
Achtergrond
Deze zaak gaat over de vraag of de Gemeente Amstelveen een tweetal door haar in 2004 aan Rams-Yve-Terra opgelegde lasten onder dwangsom, kon innen bij de J&B en DNC, rechtsopvolgers van eerstgenoemd bedrijf. De lasten werden opgelegd vanwege de met het bestemmingsplan strijdige aanwezigheid van opstallen op het perceel van Rams-Yve-Terra. Aan de lasten is niet voldaan en ook de dwangsommen zijn door Rams-Yve-Terra niet betaald. De gemeente heeft de dwangsombesluiten in 2007 ingeschreven in de openbare registers. J&B en DNC hebben het perceel in een executieverkoop gekocht, en zij hebben kort nadien de illegale opstallen verwijderd. Desalniettemin heeft de gemeente een dwangbevel (gegrond op art. 100e (oud) Woningwet) tot betaling van ruim € 120.000,- opgelegd aan J&B en DNC.
Oordeel van het hof
Tegen dit besluit hebben J&B en DNC zich verzet. Het hof heeft dit verzet gegrond geoordeeld en het dwangbevel buiten werking gesteld. Artikel 100e (oud) Woningwet bepaalt dat een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom in het kader van hoofdstuk I-IV van de Woningwet, ook geldt jegens de rechtsopvolgers van degene aan wie dat besluit is opgelegd zodat het, tenzij bijzondere omstandigheden zich daartegen verzetten, mede jegens hen ten uitvoer kan worden gelegd. Vóór de inwerkingtreding van dit artikel, op 1 april 2007, bestond deze mogelijkheid niet. Het hof overweegt dat, hoewel artikel 100e (oud) geen specifieke overgangsrechtelijke bepaling kent, en daarom onmiddellijke werking heeft, het gebruik van deze bepaling in casu te zeer in strijd komt met de rechtszekerheid, althans met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het vertrouwensbeginsel. De gemeente was gehouden tot een afweging van de betrokken belangen, waarbij van belang was dat er geen enkele aanwijzing bestond dat de overdracht van het perceel erop gericht zou zijn handhaving of kostenverhaal te dwarsbomen. Bovendien hebben J&B en DNC de opstallen direct en op eigen kosten verwijderd en is onvoldoende betwist dat de kosten van verwijdering niet waren verdisconteerd in de koopprijs, zodat J&B en DNC in dit opzicht geen voordeel hebben genoten.
Voorts acht het hof van belang dat lid 2 van artikel 100e lid 2 (oud) Woningwet voorschrijft dat het handhavingsbesluit na bekendmaking wordt aangeboden voor inschrijving in de openbare registers. Het feit dat de gemeente de inschrijving in de openbare registers pas 2,5 jaar later heeft laten plaatsvinden, brengt volgens het hof mee dat, bij een redelijke uitleg van deze bepaling, het de gemeente niet vrijstond toepassing te geven aan artikel 100e lid 1 (oud) Woningwet.
Cassatie
De gemeente is in cassatie opgekomen tegen de uitspraak van het hof. De Hoge Raad behandelt in zijn arrest eerst – als van verste strekking – het verweer van DNC, waarin is betoogd dat artikel 100e (oud) Woningwet niet van toepassing is op de onderhavige dwangsombesluiten, omdat het enkel betrekking zou hebben op dwangsombesluiten van ná 1 april 2007. De Hoge Raad overweegt dat een dergelijke beperking in het artikel niet te lezen valt en daarvoor ook geen steun te vinden is in de totstandkomingsgeschiedenis van het artikel.
De gemeente klaagt verder dat het hof heeft miskend dat de bevoegdheid van art. 100e (oud) Woningwet slechts uitzondering lijdt indien bijzondere omstandigheden zich tegen toepassing ervan verzetten. Bovendien geldt volgens de gemeente dat de wijze waarop burgemeester en wethouders van deze bevoegdheid gebruikmaken slechts marginaal door de rechter kan worden getoetst. Dat zou het hof miskend hebben.
Beide onderdelen falen. De Hoge Raad overweegt dat aan het college van B&W bij de uitoefening van haar bevoegdheid inderdaad beleidsvrijheid toekomt, maar dat het college daarbij is gebonden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder de beginselen waaraan het hof het besluit heeft getoetst. Volgens de Hoge Raad heeft het hof niet miskend dat de bevoegdheidsuitoefening van het college slechts marginaal getoetst kon worden en berust de (kennelijke) opvatting van de gemeente dat het hof de besluiten van het college uitsluitend mocht toetsen aan het evenredigheidsbeginsel, op een onjuiste rechtsopvatting.
Voorts is opgekomen tegen het oordeel van het hof dat de gemeente ten onrechte niet de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen heeft afgewogen. Bij zijn beoordeling van dit onderdeel stelt de Hoge Raad het volgende voorop (rov. 3.6.2):
“Bij de behandeling van de tegen dit oordeel gerichte klachten wordt vooropgesteld dat art. 100e (oud) Woningwet, evenals zijn opvolger art. 100e (nieuw) Woningwet ten doel heeft om hetgeen bij of krachtens hoofdstuk I-IV Woningwet is bepaald, beter te kunnen handhaven. Beide artikelen vormen een reactie op een praktijk waarbij aan toepassing van bestuursdwang en lasten onder dwangsom werd ontkomen door het onroerend goed over te dragen, soms herhaalde malen (…). Art. 100e (oud) Woningwet kent het desbetreffende besluit daarom ook werking toe jegens rechtsopvolgers, terwijl art. 100e (nieuw) Woningwet inhoudt dat burgemeester en wethouders die werking aan het besluit kunnen verbinden. Aldus kunnen bestuursdwang en lasten onder dwangsom ook ten uitvoer worden gelegd jegens rechtsopvolgers. Voorts maken beide artikelen het mogelijk om ook reeds vóór de rechtsopvolging gemaakte kosten van bestuursdwang en verbeurde dwangsommen te verhalen op de rechtsopvolgers.”
De Hoge Raad overweegt dat deze laatste mogelijkheid, verhaal van al gemaakte kosten en al verbeurde dwangsommen op rechtsopvolgers, niet wordt gelegitimeerd door het doel en de strekking van beide bepalingen, en dit verhaal is daarom zonder nadere wettelijke basis in elk geval niet gerechtvaardigd te achten, indien de rechtsopvolger geheel buiten de niet-naleving van de Woningwet staat, aan die niet-naleving onmiddellijk een einde heeft gemaakt na de rechtsopvolging en bovendien geen voordeel trekt uit de niet-naleving. Of het in een dergelijk geval gaat om ‘bijzondere omstandigheden’, kan volgens de Hoge Raad in het midden blijven, omdat immers in elk geval sprake is van een situatie waarin het college in redelijkheid niet tot de uitoefening van de bevoegdheid tot tenuitvoerlegging jegens de rechtsopvolger heeft kunnen komen.
Het oordeel van het hof dat in casu sprake is van een geval als hiervoor omschreven, is volgens de Hoge Raad feitelijk en niet onbegrijpelijk. Het oordeel dat geen verhaal van dwangsommen mogelijk is op J&B en DNC is juist. Tot slot overweegt de Hoge Raad ten aanzien van het inschrijven van het dwangsombesluit in de openbare registers:
“Opmerking verdient nog dat burgemeester en wethouders evenmin in redelijkheid tot verhaal van al gemaakte kosten van bestuursdwang en al verbeurde dwangsommen op rechtsopvolgers kunnen komen in het geval dat door hen weliswaar aan het desbetreffende besluit op de voet van art. 100e (nieuw) Woningwet werking jegens rechtsopvolgers is verbonden, maar het besluit niet overeenkomstig de Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen onroerende zaken is gepubliceerd voordat de rechtsopvolging plaatsvond, en de betrokken rechtsopvolger niet anderszins met het besluit en de daaraan verbonden derdenwerking bekend was of behoefde te zijn.”
De Hoge Raad verwerpt het beroep van de gemeente, zulks in overeenstemming met de conclusie van A-G Keus.
[1] Per 1 oktober 2010 is ook artikel 100e Woningwet (nieuw) vervallen.
