Hoge Raad 3 april 2015, ECLI:NL:HR:2015:817 (Gemeente Simpelveld / verweerder)
1) De invorderingsbeschikking als bedoeld in art. 5:37 Awb stuit niet de verjaring van bestuursrechtelijke geldschulden. De wetgever heeft met art. 4:105 en 4:106 Awb beoogd een gesloten stelsel van stuitingshandelingen te introduceren. 2) Door te erkennen dat opgelegde dwangsommen verbeurd zijn, is nog geen sprake van een ‘erkenning van het recht op betaling’ als bedoeld in art. 4:105 lid 2 Awb. Door de eerstgenoemde erkenning wordt de verjaring van de invordering van verjaarde dwangsommen dus niet gestuit.
Verbeurde dwangsommen
Verweerder in cassatie heeft zonder toereikende omgevingsvergunning een schuur gebouwd en heeft die in stand gelaten. De gemeente (eiser tot cassatie) heeft hem daarvoor in maart 2011 een last onder dwangsom tot het verwijderen van het bouwwerk opgelegd van € 2.000,- per week. Het hiertegen ingediende bezwaar is ongegrond verklaard en verweerder heeft daartegen geen beroep ingesteld.
Verweerder heeft niet aan de last voldaan en heeft tussen mei en juli 2011 dwangsommen verbeurd tot het maximum van €20.000,-. De gemeente heeft verweerder in maart 2012 bij brief in de gelegenheid gesteld de verbeurde dwangsommen binnen zes weken te voldoen en aangekondigd dat er, bij uitblijvende betaling, een invorderingsbeschikking zou worden gegeven. Betaling is uitgebleven. In april 2012 heeft de gemeente uiteindelijk een invorderingsbeschikking genomen. Het daartegen ingediende bezwaar is in juli 2012 afgewezen en tegen dat besluit heeft verweerder opnieuw geen beroep ingesteld. Verweerder heeft zich vervolgens op het standpunt gesteld dat de vordering is verjaard. De bevoegdheid tot invordering van een verbeurde dwangsom verjaart ingevolge art. 5:35 Awb na één jaar. De gemeente heeft aangegeven het daar niet mee eens te zijn en heeft, ingevolge art. 5:10 lid 2 in verbinding met art. 4:114 e.v. Awb, in november 2012 een dwangbevel uitgevaardigd tot betaling van de hoofdsom van €20.000.
In kort geding heeft verweerder een verbod op de executie van het dwangbevel gevorderd, op grond van art. 4:124 lid 2 Awb in verbinding met art. 438 Rv, omdat de vordering van de gemeente zou zijn verjaard nu het dwangbevel niet is gegeven binnen één jaar na het verbeuren van de dwangsommen. De voorzieningenrechter heeft de vordering van verweerder afgewezen, maar het hof heeft in hoger beroep verdere executie van het dwangbevel verboden. Tegen die beslissing is de gemeente opgekomen in cassatie.
Invorderingsbeschikking heeft geen stuitende werking
Het hof overwoog dat uit de memorie van toelichting bij afdeling 4.3.3 van de Awb blijkt dat de wetgever heeft beoogd een volledige regeling van de verjaring van bestuursrechtelijke geldschulden te geven, zodat stuiting slechts mogelijk is op een van de in art. 4:105 en 4:106 genoemde wijzen. Nu de wetgever dit limitatief heeft willen regelen, brengt een redelijke wetsuitleg volgens het hof mee dat een invorderingsbeschikking de verjaring niet stuit. Uit art. 5:37 lid 1 Awb vloeit voort dat een invorderingsbeschikking dient te worden gegeven alvorens een bestuursorgaan een aanmaning tot betaling van dwangsommen kan doen uitgaan. Daaruit volgt dat de wet een bepaalde opeenvolging van de te verrichten handelingen voorschrijft, die meebrengt dat de invorderingsbeschikking een voorwaarde vormt voor het rechtsgeldig kunnen stuiten door middel van een aanmaning. De invorderingsbeschikking kon dus niet (tevens) als aanmaning (die ingevolge art. 4:106 wel stuitende werking toekomt) worden aangemerkt, volgens het hof.
De Hoge Raad laat dit oordeel in cassatie in stand. Hij stelt voorop dat stuiting van de verjaring slechts kan plaatsvinden op de in art. 4:105 en 4:106 Awb voorziene wijzen. Tevens overweegt de Hoge Raad expliciet dat de wet een duidelijk onderscheid maakt tussen de beslissing om tot invordering over te gaan en de aanmaning als bedoeld in art. 4:112 Awb. Aanmanen is niet mogelijk zolang er nog geen invorderingsbeschikking is genomen.
De gemeente had in cassatie aangevoerd dat blijkens de toelichting op art. 4:106 Awb voor stuiting bepalend is of de bedoeling om tot invordering over te gaan duidelijk tot uitdrukking is gebracht. Daarvan was volgens de gemeente sprake, nu de invorderingsbeschikking is bekendgemaakt. De Hoge Raad meent dat dit betoog afstuit op het hiervoor besproken stelsel van de wet en de daarmee beoogde rechtszekerheid. De Hoge Raad acht dit oordeel in lijn met de – overigens na het uitbrengen van de cassatiedagvaarding van de gemeente gewezen – uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 24 december 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:2626).
Over de vraag of de beslissing van de Afdeling in lijn is met het oordeel van de Hoge Raad over het uitputtende stelsel van stuitingshandelingen van art. 4:105 en 4:106 Awb, is overigens nog wel discussie mogelijk. De Afdeling heeft in die uitspraak een alternatieve wijze van stuiting geïntroduceerd, om te voorzien in de leemte die er in het huidige verjaringsstelsel bestaat ten aanzien van de positie van de derdebelanghebbende.[1] De Afdeling introduceerde de mogelijkheid voor derdebelanghebbenden om de bevoegde rechter te verzoeken om een voorlopige voorziening te treffen tot verlenging van de verjaringstermijn of om het bestuursorgaan op te dragende verjaringstermijn te stuiten. Daarmee lijkt de Afdeling een nieuwe wijze van stuiting te introduceren die als zodanig niet voorkomt in het stelsel van art. 4:105 en 4:106 Awb.
De Hoge Raad overweegt voorts (rov. 3.4.2):
“De omstandigheid dat aan een stuitingshandeling de eis moet worden gesteld dat de bedoeling tot invordering duidelijk tot uitdrukking wordt gebracht, brengt niet mee dat, omgekeerd, stuitende werking toekomt aan elke handeling die aan die eis voldoet, zoals de invorderingsbeschikking, nu het systeem van de wet, naar hiervoor is overwogen, zich daartegen verzet.”
Erkenning in de zin van art. 4:105 lid 2 Awb
Het hof heeft overwogen dat van stuiting als gevolg van erkenning door verweerder, als bedoeld in art. 4:105 lid 2 Awb, geen sprake is. Verweerder heeft zich immers blijkens de gedingstukken met een beroep op (onder meer) het vertrouwensbeginsel tegen de invordering verzet. Verweerder heeft verzocht om heroverweging en, subsidiair, om matiging van het verbeurde bedrag. Gelet op het subsidiaire karakter van het matigingsverzoek en de inhoudelijke bezwaren tegen de beschikking, kan daaruit volgens het hof geen (gedeeltelijke) erkenning door verweerder worden afgeleid.
In cassatie heeft de gemeente betoogd dat uit art. 5:33 Awb volgt dat, indien een last onder dwangsom wordt overtreden, van rechtswege een dwangsom wordt verbeurd. Bovendien heeft verweerder erkend dat de last is overtreden en dat het maximale bedrag aan dwangsommen is verbeurd. Verweerder heeft weliswaar betwist dat de gemeente de verbeurde dwangsommen kan invorderen, maar de verschuldigdheid van het maximale bedrag aan dwangsommen heeft hij niet betwist. Dat is echter voor erkenning als bedoeld in art. 4:105 lid 2 niet vereist.
De Hoge Raad gaat in dit betoog niet mee. Ook als juist is dat verweerder (al dan niet stilzwijgend) heeft erkend dat de hem opgelegde dwangsommen verschuldigd zijn geworden, laat dat onverlet dat hij zich tegenover de gemeente op het standpunt heeft gesteld dat het haar op grond van (onder meer) het vertrouwensbeginsel niet vrijstond tot invordering van de dwangsommen over te gaan. Volgens de Hoge Raad kan dit niet anders betekenen dan dat verweerder meende niet tot betaling te kunnen worden genoopt. Het oordeel van het hof dat er aldus geen sprake is geweest van een erkenning van ‘het recht op betaling’ die de verjaring stuit, is dus niet onjuist en ook niet onbegrijpelijk. De Hoge Raad verwerpt, in lijn met de conclusie van A-G Keus, het cassatieberoep.
De gemeente werd in deze zaak bijgestaan door Martijn Scheltema en de auteur.
[1] Zie hierover ook: W. den Ouden e.a., ‘De bestuursrechtelijke geldschuldenregeling, Titel 4.4 Awb geëvalueerd’, p. 113-114 (Kamerstukken II, 2013/2014, 29 279, nr. 194).
