Cassatieblog HR 23 december 2022, ECLI:NL:HR:2022:1929
Gedeputeerde Staten hebben beoordelingsruimte bij de vaststelling van het ruilplan in het kader van ruilverkaveling.
Korte achtergrond ruilverkaveling
Op basis van art. 17 lid 1 Wilg kunnen Gedeputeerde Staten (GS) besluiten tot toepassing van landinrichting door vaststelling van een inrichtingsplan. Ruilverkaveling is een vorm van landinrichting waarbij de eigenaren van en rechthebbenden tot landbouwgrond binnen een bepaald gebied hun grond inleggen, om deze daarna op een meer efficiënte manier te herverdelen. Daarbij wordt gestreefd naar concentratie van kavels in de buurt van het bedrijfserf of woonhuis en het verkleinen van rijafstanden. De regels voor ruilverkaveling zijn vastgelegd in de Wet inrichting landelijk gebied (de Wilg) en het Besluit inrichting landelijk gebied (het Bilg).
Het ruilverkavelingsproces valt uiteen in twee besluiten. Allereerst stellen de GS per ruilverkavelingsblok een ruilplan vast (art. 47 Wilg), dat bestaat uit een lijst van rechthebbenden (lijst met inbrengers) en een plan van toedeling. In dat plan van toedeling wordt de uiteindelijke herverdeling van de ingebrachte gronden en rechten vastgesteld. Wanneer een inbrenger erop achteruit gaat ten opzichte van zijn inbreng ontvangt hij daarvoor een financiële vergoeding. Die financiële afrekening wordt vastgesteld in het tweede besluit: de ‘lijst der geldelijke regelingen’ (art. 48 Wilg).
Vaststelling van het plan van toedeling
In deze zaak klagen twee inbrengers (eisers tot cassatie) over het plan van toedeling en de wijze waarop dat tot stand is gekomen. In cassatie gaat het over de vraag of de wijze waarop GS een ruilplan vaststelt een gebonden of vrije bevoegdheid is, en of de rechter het ruilplan dus vol of terughoudend moet toetsen.
De Hoge Raad wijst allereerst op de wijze van vaststelling van het ruilplan. Het plan wordt voorbereid door middel van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (art. 64 lid 1 Wilg jo. afdeling 3.4 van de Awb), wat onder meer betekent dat GS een ontwerp-ruilplan ter inzage moeten leggen. Vervolgens stellen GS de eigenaren en gebruikers van de ingebrachte grond in de gelegenheid om door middel van hoorzittingen hun wensen kenbaar te maken (art. 64 lid 2 jo. 66 Wilg). Met in achtneming van deze zienswijzen stellen GS ten slotte het definitieve ruilplan vast. Blijkens de memorie van toelichting bij de Wilg wordt de wijze waarop GS invulling geven aan de zienswijzen aan hun oordeel overgelaten (rov. 3.1.2). Tegen het besluit tot vaststelling van het ruilplan staat op grond van art. 69 lid 1 Wilg beroep open bij de rechtbank door middel van een verzoekschrift als bedoeld in art. 261 Rv (rov. 3.1.5).
Wijze van toedeling
De Hoge Raad gaat vervolgens in op de wijze van toedeling. In art. 52 lid 3 Wilg is bepaald dat, voor zover het belang van de landinrichting zich hier niet tegen verzet, aan iedere eigenaar een recht wordt toegedeeld met betrekking tot onroerende zaken ‘van gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming’ als door hem is ingebracht. In art. 15 lid 1 Bilg is verder bepaald dat de toedeling van kavels doelmatig gebruik moet bevorderen. Art. 15 lid 2 Bilg bepaalt ten slotte dat bij de toedeling een bepaalde rangorde in acht moet worden genomen. Volgens die rangorde wordt allereerst gestreefd naar zoveel mogelijk concentratie van de kavels rondom (i) de bedrijfs- of (ii) huiskavel. Vervolgens wordt gestreefd naar afstandsverkorting tussen de ‘veldkavels’ en (iii) de bedrijfsgebouwen of (iv) het woonhuis. Deze rangorde is opgenomen met het oog op een goede verkaveling, die doorgaans meer gediend is met kavelconcentratie dan met een verkorting van de afstand tussen veld- en bedrijfskavels, aldus de wetgever (rov. 3.1.3).
De mate waarin deze rangorde in een individueel geval kan worden toegepast, wordt mede bepaald door het belang van de landinrichting in het algemeen belang en het belang van bevorderen van een doelmatig gebruik van andere in de herverkaveling betrokken kavels. GS hebben daarom beoordelingsruimte bij de toepassing van art. 15 lid 1 en 2 Bilg, aldus de Hoge Raad (rov. 3.1.4).
“3.1.6 Het voorgaande brengt mee dat bij een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een ruilplan de rechtbank de rechtmatigheid van dit besluit beoordeelt en, met inachtneming van de aan gedeputeerde staten toekomende beoordelingsruimte ten aanzien van een doelmatige toedeling van kavels, beoordeelt of gedeputeerde staten bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot het besluit hebben kunnen komen.”
Oproepen belanghebbenden
De Hoge Raad oordeelt verder nog dat de rechtbank in dit geval ook de buren van eisers had moeten oproepen. Art. 70 lid 1 Wilg bepaalt dat de rechtbank pas mag beslissen over de wijze waarop het ruilplan is vastgesteld na oproeping van de verzoeker, GS en de belanghebbenden ten aanzien van wie het ruilplan wordt gewijzigd indien het beroep gegrond is. In het onderhavige geval blijkt uit het standpunt van eisers dat hun beroep er onder meer toe strekt dat het ruilplan ten aanzien van zijn buren wordt gewijzigd. De rechtbank had hen op grond van art. 70 lid 1 Wilg moeten oproepen, aldus de Hoge Raad (rov. 3.2.2).
De Hoge Raad vernietigt de beschikking van de rechtbank en verwijst het geding terug ter verdere behandeling en beslissing.
In cassatie zijn de Gedeputeerde Staten bijgestaan door Martijn Scheltema en Matthijs Bakker.
