HR 31 oktober 2014, ECLI:NL:HR:2014:3073 (Staat/Fabricom II)
(1) Onjuiste mededelingen over het sluiten van een subsidieloket als gevolg van het bereiken van het subsidieplafond, kunnen ook onrechtmatig zijn jegens de partij die niet de aanvrager, maar wel de begunstigde is van de subsidie. (2) Het feit dat niet tijdig bezwaar is gemaakt tegen de afwijzing van een aanvraag waarvan de betrokkenen dachten dat deze te laat was ingediend, brengt niet mee dat ervan moet worden uitgegaan dat bij wetenschap dat de aanvraag tijdig was ingediend, ook te laat bezwaar zou zijn gemaakt tegen de afwijzing ervan.
Achtergrond
Nederland heeft aan samenwerkingsverbanden van werkgevers en werknemers de mogelijkheid geboden een zogenaamde ESF-subsidie aan te vragen. Omdat het beschikbare budget overschreden dreigde te worden, heeft de Staatssecretaris van SZW op 28 oktober 2005 om 8.40 via een bericht op de website van het Agentschap SZW afgekondigd dat het subsidieloket zou sluiten met ingang van 28 oktober 2005 om 9.00 uur. Daartoe werd het subsidieplafond op €0,00 vastgesteld. Op de website werd tevens vermeld dat het geen zin meer had alsnog aanvragen in te dienen. Het besluit van de staatssecretaris werd op 1 november 2005 in de Staatscourant bekendgemaakt. Op 3 november 2005 heeft SZW een op 2 november 2005 gedateerde aanvraag van OTIB, ten behoeve van Fabricom, ontvangen. Op 14 november 2005 is deze aanvraag vanwege overschrijding van het subsidieplafond afgewezen. Tegen dit besluit heeft OTIB te laat bezwaar gemaakt, waardoor de afwijzing van de subsidieaanvraag onherroepelijk is geworden.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft geoordeeld dat het besluit tot het instellen van het subsidieplafond pas op 1 november 2005 door bekendmaking in werking is getreden. Aanvragen ingediend tussen 28 oktober 2005, 9.00 uur en 1 november 2005 zijn toen alsnog in behandeling genomen indien de aanvrager tegen de afwijzing tijdig bezwaar had gemaakt. Dit gold dus niet voor de aanvraag van OTIB ten behoeve van Fabricom.
Fabricom heeft (onder meer) een verklaring voor recht gevorderd dat de Staat jegens haar onrechtmatig heeft gehandeld. De rechtbank heeft de vordering eerder toegewezen, waarna het hof de vordering afwees. De Hoge Raad heeft het arrest van het hof vernietigd (HR 20 april 2012, ECLI:NL:HR:2012:BV5552) en de zaak verwezen. Het verwijzingshof heeft het vonnis van de rechtbank vervolgens bekrachtigd.
Relativiteit
Het hof overwoog dat tussen partijen vaststaat dat de mededeling van de Staat op 28 oktober 2005 dat het na 9.00 uur zinloos was een aanvraag voor een ESF-subsidie in te dienen onrechtmatig was. Voorts was volgens het hof duidelijk dat de subsidie ten goede zou komen aan Fabricom, ook al was zij niet de aanvrager van de subsidie (dat was OTIB). Fabricom was derhalve volgens het hof als begunstigde en materiële aanvrager aan te merken. De Staat heeft volgens het hof met zijn mededeling een ongeschreven zorgvuldigheidsnorm geschonden, die strekt ter bescherming van allen tot wie de mededelingen zijn gericht. Nu Fabricom zelf kon kennisnemen van deze mededelingen op de website, en rechtstreeks belang had bij de inhoud ervan, strekte de geschonden norm volgens het hof ook tot bescherming van de belangen van Fabricom. De Staat diende bedacht te zijn op de betrokkenheid van de belangen van Fabricom bij de gewraakte mededelingen nu uit zijn eigen regels volgde dat Fabricom, hoewel zij zelf begunstigde was, niet zelf de subsidie kon aanvragen maar daarvoor de tussenkomst van OTIB nodig had.
In het door de Staat ingestelde cassatieberoep is onder meer betoogd dat de geschonden zorgvuldigheidsnorm niet strekt tot bescherming van de (vermogens)belangen van Fabricom en dat Fabricom niet als materiële aanvrager van de subsidie kan worden aangemerkt, zodat de mededelingen op de website van het Agentschap SZW dan ook niet tot haar waren gericht. Het feit dat Fabricom van die mededelingen kennis kon nemen, maakt dit volgens de Staat niet anders. Ook de omstandigheid dat Fabricom een rechtstreeks belang had bij de inhoud van de mededelingen en dat die van invloed konden zijn op de door haar te nemen beslissingen brengt niet mee dat sprake was van tot Fabricom gerichte mededelingen, aldus de Staat.
De Hoge Raad gaat in dit betoog niet mee. Hij overweegt dat het hof, met zijn oordeel dat Fabricom als “materiële aanvrager” of “begunstigde” is aangeduid, “kennelijk tot uitdrukking [heeft] gebracht” dat, hoewel Fabricom niet zelf gerechtigd was om een aanvraag tot de desbetreffende subsidie te doen, niettemin primair haar belang betrokken was bij (een beslissing op) die aanvraag. Dat oordeel is volgens de Hoge Raad feitelijk en niet onbegrijpelijk. Dat wordt volgens de Hoge Raad niet anders doordat het begrip “materiële aanvrager” niet voorkomt in de Subsidieregeling ESF-3 en deze bepaling onder “begunstigde” verstaat “degene aan wie krachtens deze regeling projectsubsidie is verleend” (waarmee kennelijk, volgens de Hoge Raad, de ‘succesvolle’ aanvrager wordt aangeduid).
Voorts overweegt de Hoge Raad dat het hof, met zijn hierop voortbouwende oordeel dat de mededelingen van het Agentschap SZW op zijn website mede waren gericht tot Fabricom als de partij wier belangen bij de subsidie primair betrokken waren, “kennelijk tot uitdrukking heeft willen brengen” dat de Staat door het doen van die mededelingen jegens (ook) Fabricom een zorgvuldigheidsnorm heeft kunnen schenden. Dit oordeel vindt volgens de Hoge Raad voldoende steun in hetgeen het hof vervolgens overweegt, te weten dat de Staat de mededelingen op een openbaar toegankelijke website had geplaatst en dat de Staat in verband met een door hemzelf teweeggebracht onderscheid erop bedacht diende te zijn dat achter de formele aanvrager partijen zoals Fabricom stonden. “Aldus opgevat” geeft het oordeel van het hof niet blijk van een onjuiste rechtsopvatting, aldus de Hoge Raad. Evenmin is dat oordeel ontoereikend gemotiveerd. Anders dan de klachten betogen, kan aan dit een en ander volgens de Hoge Raad niet afdoen dat de desbetreffende mededelingen werden gedaan ter voldoening aan de voorschriften van art. 4:27 en 4:42 Awb, ook niet indien die voorschriften uitsluitend betrekking hebben op de belangen van degenen die de aanvraag mochten indienen. Dit verhindert immers niet, aldus de Hoge Raad, dat met die mededelingen ook een zorgvuldigheidsnorm, in de zin van art. 6:162 BW, jegens anderen kan zijn geschonden.
Causaal verband
Het hof had in zijn arrest geconcludeerd dat in voldoende mate is komen vast te staan dat indien de gewraakte mededelingen van de Staat achterwege zouden zijn gebleven, de aanvraag tijdig, namelijk voor 1 november 2005 zou zijn ingediend. Het is volgens het hof onmiskenbaar dat de wil van Fabricom erop was gericht de aanvraag zo spoedig mogelijk, op 28 oktober 2005, in te dienen. Dat de aanvraag op 31 oktober 2005 nog niet geheel compleet was doet daar niet aan af, nu er ook een onvolledige aanvraag had kunnen worden ingediend, omdat het gebrek in de aanvraag later hersteld kon worden. Het causaal verband tussen de gewraakte mededelingen en de schade die Fabricom heeft geleden als gevolg van de afwijzing van de aanvraag, is daarmee volgens het hof voldoende komen vast te staan. Het causaal verband is volgens het hof niet doorbroken door het feit dat Fabricom te laat beroep heeft ingesteld tegen het afwijzingsbesluit. De grondslag van de vordering van Fabricom is immers niet dat de subsidieaanvraag ten onrechte is afgewezen; ook Fabricom zelf houdt het afwijzingsbesluit voor juist, nu de aanvraag – als gevolg van de onrechtmatige mededelingen – te laat was ingediend. Voor zover de Staat stelt dat aannemelijk is dat ook indien de aanvraag tijdig zou zijn ingediend een afwijzend besluit zou zijn gevolgd, waartegen Fabricom dan ook te laat bezwaar had ingesteld, overweegt het hof dat dit argument pas na verwijzing door de Staat is aangevoerd en om die reden buiten beschouwing dient te blijven. Los hiervan geldt volgens het hof dat dit standpunt louter op hypotheses berust en er geen concrete aanwijzingen zijn dat in de bedoelde situatie niet tijdig bezwaar zou zijn ingesteld.
De Staat heeft deze oordelen van het hof tevergeefs in cassatie bestreden. De Hoge Raad overweegt dat het hof heeft onderzocht of de aanvraag tijdig zou zijn ingediend indien de gewraakte mededelingen achterwege zouden zijn gebleven. Op grond van de omstandigheden heeft het hof geoordeeld dat dit in voldoende mate is komen vast te staan. Dat oordeel is volgens de Hoge Raad niet onbegrijpelijk. In dat oordeel ligt voorts besloten dat voldoende aannemelijk is dat OTIB – de gewraakte mededelingen weggedacht – zo nodig een nader aan te vullen aanvraag zou hebben ingediend. Met zijn oordeel heeft het hof tot uitdrukking gebracht dat de Staat de stelling van Fabricom, dat tegen de afwijzing van een tijdig ingediende aanvraag tijdig bezwaar zou zijn gemaakt, onvoldoende gemotiveerd heeft betwist. Ook dat oordeel is niet onbegrijpelijk. Het enkele feit dat niet tijdig bezwaar is gemaakt tegen de afwijzing van een aanvraag waarvan de betrokkenen dachten dat deze te laat was ingediend, brengt immers niet mee dat ervan moet worden uitgegaan dat bij wetenschap dat de aanvraag tijdig was ingediend, ook te laat bezwaar zou zijn gemaakt tegen de afwijzing ervan.
De Hoge Raad verwerpt dus het cassatieberoep van de Staat, welk oordeel contrair is aan de conclusie van Advocaat-Generaal Keus die strekte tot vernietiging en verwijzing.
De Staat is in cassatie bijgestaan door Martijn Scheltema en de auteur en in feitelijke instanties door hun collega Sandra van Heukelom-Verhage.
