HR 26 oktober 2018, ECLI:NL:HR:2018:1988 (Staat/V.)
Onder schuldeiser valt in de Faillissementswet te verstaan een natuurlijke persoon of een rechtspersoon. Vorderingen van organen en onderdelen van de Staat die geen rechtspersoonlijkheid bezitten, zoals de ontvanger en de belastingdienst, hebben voor de toepassing van de Faillissementswet te gelden als vorderingen van een en dezelfde schuldeiser, de Staat. Er is geen grond om hierop een uitzondering te maken voor organen of onderdelen van de Staat die organisatorisch, budgettair of begrotingstechnisch in vergaande mate zelfstandig zijn.
Voor faillietverklaring is vereist dat summierlijk blijkt van een steunvordering (zo bevestigde de Hoge Raad nog in 2017, zie CB 2017-81). Die eis wordt gesteld omdat het faillissement als doel heeft het vermogen van de schuldenaar te verdelen onder zijn gezamenlijke schuldeisers. Met dat doel strookt niet de faillietverklaring van iemand die slechts één schuldeiser heeft.
Maar wanneer gelden twee partijen die allebei nog een vordering op de schuldenaar hebben, als twee verschillende schuldeisers in de voor faillietverklaring benodigde zin? Dat is natuurlijk zo als het twee verschillende natuurlijke personen of rechtspersonen zijn. Maar zijn ook gevallen denkbaar waarin twee schuldeisers die vermogensrechtelijk tot één rechtspersoon behoren, toch als twee verschillende schuldeisers tellen?
In deze zaak was sprake van twee vorderingen van verschillende onderdelen van de rijksoverheid: het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, en de Belastingdienst. De twee vorderingen hadden niets met elkaar te maken: bij SZW stond een boete open, bij de Belastingdienst een belastingschuld. SZW vorderde dat de schuldenaar failliet verklaard werd, en voerde de belastingvordering op als steunvordering. Rechtbank en hof weigerden de faillietverklaring, omdat SZW en de Belastingdienst beide tot de Staat behoren, en de Staat is, vermogensrechtelijk gezien, één rechtspersoon.
SZW kwam daartegen op in cassatie, en voerde aan dat de Staat uit heel veel verschillende onderdelen en bestuursorganen bestaat, die niet altijd heel veel met elkaar te maken hebben. De Staat bestaat niet alleen uit de verschillende ministeries. Ook bijvoorbeeld het KNMI, de Autoriteit Consument en Markt, de Autoriteit Persoonsgegevens, het College ter Beoordeling van Geneesmiddelen, het College voor de Rechten van de Mens, het Centraal Planbureau en de Tweede Kamer behoren tot de rechtspersoon ‘Staat der Nederlanden’. Die ‘onderdelen’ van de Staat hebben allemaal een andere organisatie, een andere begroting, en vallen onder verschillende bestuursorganen. Elders in het recht worden verschillende onderdelen van de Staat ook van elkaar onderscheiden, als ze voldoende verschillende posities hebben. In het bestuursrecht (zie art. 4:85 Awb) gelden bestuursorganen als schuldeisers (en binnen één rechtspersoon kunnen meerdere bestuursorganen bestaan). Ook moeten onderdelen van de Staat soms gewoon belasting afdragen (bijvoorbeeld btw) aan de Ontvanger der Rijksbelastingen; de Ontvanger (onderdeel van de Staat) heeft zelfs een van de Staat te onderscheiden procesbevoegdheid voor de civiele rechter. En ondanks dat de rechtspraak vermogensrechtelijk gezien onderdeel is van de Staat, moet de Staat ook gewoon griffierecht betalen aan de rechtspraak als hij in civiele zaken procedeert. Zouden die verschillende onderdelen van de Staat dan ook niet voor de toepassing van het pluraliteitsvereiste moeten worden gezien als verschillende schuldeisers?
De Hoge Raad oordeelt van niet:
“3.4.2 De Staat bezit rechtspersoonlijkheid (art. 2:1 lid BW). Organen en onderdelen van de Staat, waaronder tot de Staat behorende bestuursorganen, bezitten geen rechtspersoonlijkheid. De vermogensrechtelijke gevolgen van een handeling van zo’n orgaan of onderdeel treffen de Staat. Voor bestuursorganen is dit tot uitdrukking gebracht in art. 1:1 lid 4 Awb. Wettelijke bepalingen zoals bedoeld in art. 4:85 lid 1, onder a, Awb, waarin betalingen aan of door een bestuursorgaan zijn voorgeschreven, of een bepaling als art. 4:124 Awb die het bestuursorgaan de bevoegdheden geeft die een schuldeiser op grond van het privaatrecht heeft, dienen dan ook steeds te worden gelezen in samenhang met art. 1:1 lid 4 Awb (zie MvT, Kamerstukken II 2003/04, 29702, nr. 3, p. 27 en 68).
3.4.3 Uit het hiervoor in 3.4.1 en 3.4.2 overwogene volgt dat vorderingen van organen en onderdelen van de Staat die geen rechtspersoonlijkheid bezitten, zoals de ontvanger en de belastingdienst, voor de toepassing van de Faillissementswet hebben te gelden als vorderingen van een en dezelfde schuldeiser, de Staat. Er is geen grond om hierop een uitzondering te maken voor organen of onderdelen van de Staat die organisatorisch, budgettair of begrotingstechnisch in vergaande mate zelfstandig zijn. Blijkens hetgeen hiervoor in 3.4.2 is overwogen, volgt ten aanzien van een bestuursorgaan een dergelijke uitzondering niet uit art. 4:124 Awb. De omstandigheid dat art. 3 lid 2 Invorderingswet 1990 de ontvanger procesbevoegdheid toekent met betrekking tot de door hem in te vorderen belastingschulden, brengt evenmin mee dat voor de toepassing van het pluraliteitsvereiste de ontvanger als een van de Staat te onderscheiden schuldeiser kan worden beschouwd.
3.4.4 Uit het voorgaande volgt dat evenmin grond bestaat om te aanvaarden dat vorderingen van de ontvanger of de belastingdienst als steunvordering kunnen dienen bij een faillissementsaanvraag van de Staat die betrekking heeft op het onvoldaan blijven van een vordering van een van zijn andere organen of onderdelen, hetgeen zou meebrengen dat de Staat steeds aan de hiervoor in 3.4.1 genoemde eis voldoet door bij een dergelijke aanvraag te verwijzen naar een vordering van de ontvanger op de schuldenaar. Beide vorderingen komen immers in vermogensrechtelijke zin aan de Staat toe.”
De Staat (ministerie van SZW) is in cassatie bijgestaan door de auteur en Jeroen Langbroek, en in hoger beroep ook door Maarten Jansen.
