HR 23 december 2011, ECLI:NL:HR:2011:BT7487
Door onbevoegd handelen van overheidsorgaan opgewekt vertrouwen kan onrechtmatige daad opleveren, mits dit handelen kwalificeert als gedraging van overheidsorgaan zelf. Alleen onder bijzondere omstandigheden is er plaats voor het aannemen van een eigen gedraging van het overheidsorgaan, zeker indien vertrouwen is opgewekt door Antilliaans overheidsorgaan. Eigen gedraging overheidsorgaan in dit geval niettemin aangenomen gezien bijzondere vertrouwenspositie overheidsorgaan ten opzichte van degenen die zich op onrechtmatig handelen beriepen.
In de jaren zestig van de vorige eeuw heeft het Bestuurscollege van het toenmalige Eilandgebied St. Eustatius (hierna: het Eilandgebied) aan een zestal families toegezegd een stuk grond aan te kopen van een derde en deze grond vervolgens aan hen door te verkopen. Deze toezegging hield verband met de wens van het Eilandgebied om bij te dragen aan de oplossing van een conflict tussen de derde en de genoemde families, die aanvankelijk mede-eigenaren waren van de grond. De derde heeft de grond in 1965 overgedragen aan het Eilandgebied. Nadien heeft echter geen doorverkoop plaatsgevonden. De erven van een van deze families hebben het Eilandgebied vervolgens in rechte gedaagd. Primair vorderden zij nakoming van de toezegging, subsidiair baseerden zij hun vordering op onrechtmatige daad. Het Eilandgebied heeft zich er onder meer op beroepen dat het Bestuurscollege niet bevoegd was om de toezegging te doen, aangezien op basis van de Eilanden Regeling Nederlandse Antillen (ERNA) uitsluitend de Eilandsraad daartoe bevoegd was. Zowel het Gerecht in Eerste Aanleg als het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van (thans:) Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, St. Eustatius en Saba heeft de vordering van de erven afgewezen. In cassatie hebben de erven opnieuw hun geluk beproefd en ditmaal – voor zover het de subsidiaire vordering betrof – met succes.
De Hoge Raad stelt in rov. 3.4.2 voorop dat de uit de wet kenbare onbevoegdheid van het Bestuurscollege om zonder toestemming van de Eilandsraad het Eilandgebied te verbinden tot doorlevering van de grond, niet zonder meer in de weg staat aan het aannemen van een onrechtmatige daad van het Eilandgebied jegens de erven wegens schending van het door het onbevoegd handelen opgewekte vertrouwen. Daarvoor is in de eerste plaats noodzakelijk dat de gedragingen terzake waarvan het Eilandgebied een verwijt wordt gemaakt, in het maatschappelijk verkeer als gedragingen van het Eilandgebied zelf hebben te gelden. De Hoge Raad herhaalt hier zijn, mede op het arrest Kleuterschool Babbel (HR 6 april 1979, ECLI:NL:HR:1979:AH8595) gebaseerde uitgangspunt uit het Vitesse-arrest (HR 25 juni 2010, ECLI:NL:HR:2010:BL5420). In die zaak werd de verhouding tussen het leerstuk van onrechtmatige daad wegens schending van door onbevoegd handelen opgewekt vertrouwen enerzijds en de publiekrechtelijke regeling van bevoegdheidsverdeling anderzijds al eerder aan de orde gesteld.
Voor het oordeel dat de aan het Eilandgebied verweten gedragingen als gedragingen van het Eilandgebied zelf hebben te gelden zal echter, zo vervolgt de Hoge Raad in rov. 3.4.3, slechts onder bijzondere omstandigheden plaats zijn. Ook deze, de aansprakelijkheid van het overheidsorgaan nader inperkende voorwaarde, is bekend uit het Vitesse-arrest. In die uitspraak nam de Hoge Raad onder meer in aanmerking dat de uit de wet kenbare bevoegdheidsverdeling in de Provinciewet zich niet goed laat rijmen met aansprakelijkheid van een orgaan van een provincie wegens door onbevoegd handelen opgewekt vertrouwen. De Hoge Raad verwees daarbij naar het democratiebeginsel. De Hoge Raad past deze formule in de onderhavige zaak toe op de bevoegdheidsverdeling in het ERNA.
Opmerkelijk is dat de Hoge Raad in dit verband tevens belang hecht aan het kleinschalige karakter van de samenleving op St. Eustatius, waarin persoonlijke verhoudingen een grote rol spelen en een expliciete weigering niet gemakkelijk wordt gegeven. De Hoge Raad verwijst daarmee naar jurisprudentie van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie, waarin is geoordeeld dat juist vanwege de kleinschalige aard van de samenleving in de overzeese gebiedsdelen van het Koninkrijk aan regels inzake bevoegdheid en formele besluitvorming strikt de hand moet worden gehouden (zie bijvoorbeeld GHvJ 30 januari 2001, NJ 2001/579). Die jurisprudentie lijkt een toepassing van het door het Gemeenschappelijk Hof van Justitie gehuldigde poko poko-beginsel. Dit – bepaald niet onomstreden – beginsel houdt in dat de maatstaven die in Nederland ten aanzien van overheidsgedrag tot ontwikkeling zijn gebracht niet zonder meer behoren te worden aangelegd voor de overheidsorganen in de overzeese gebiedsdelen (GHvJ 12 januari 1999, NJ 1999/458). Over de merites van het poko poko-beginsel heeft de Hoge Raad zich nog nooit expliciet uitgelaten en in de onderhavige zaak gebeurt dat evenmin. Wel lijkt het erop dat het beginsel, als relevant gezichtspunt bij een toetsing aan omstandigheden, in elk geval op enige vorm van aanvaarding mag rekenen.
In de onderhavige zaak heeft de Hoge Raad echter noch het democratiebeginsel, noch de kleinschalige aard van de samenleving op St. Eustatius doorslaggevend geacht. Blijkens rov. 3.4.4 en 3.4.5 zijn het uiteindelijk de feiten die ertoe doen: de aan de overdracht van het stuk grond ten grondslag liggende bedoeling (oplossing van een conflict), de rechten van de erven ten aanzien van de grond en de bijzondere vertrouwenspositie waarin het Eilandgebied na de overdracht als eigenaar ten opzichte van de voormalig eigenaar en de erven was komen te staan. Tegen de achtergrond van deze omstandigheden acht de Hoge Raad het oordeel van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie dat onvoldoende feiten en omstandigheden zijn gesteld waaruit kan worden geconcludeerd dat sprake is van een onrechtmatige daad, onjuist althans onbegrijpelijk. Na terugverwijzing zal bovendien plaats zijn voor eventuele nadere bewijslevering van de zijde van de erven.
