HR 21 december 2012, LJN BX9020 (X/Staat)
Heeft de rechter op grond van art. 611a lid 4 Rv bepaald dat een opgelegde dwangsom pas na verloop van een zekere termijn zal kunnen verbeuren, zonder dat daarbij een nadere respijttermijn is toegekend, dan moet deze rechterlijke termijn worden gekwalificeerd als een uitvoeringstermijn, na verloop waarvan de opgelegde dwangsom (direct) is gaan lopen, mits de uitspraak is betekend. Dit geldt ook voor bestuurlijke dwangsommen.
Art. 611a lid 4 Rv (ingevolge art. 8:72 lid 7 Awb van overeenkomstige toepassing in bestuursrechtelijke kwesties) bepaalt dat de rechter bij oplegging van een dwangsom kan bepalen dat de veroordeelde partij deze pas na verloop van een zekere termijn zal kunnen verbeuren. In dit arrest gaat het om de vraag wanneer een dergelijke door de rechter bepaalde termijn voor verbeurte van een opgelegde dwangsom aanvangt: direct met (verzending van) de uitspraak of eerst na betekening daarvan (zoals ex art. 611a lid 3 Rv vereist voor verbeurte van een dwangsom).
De zaak vormt de civielrechtelijke nasleep van een bestuursrechtelijke procedure die eiser tot cassatie, een Slowaak, tegen de Nederlandse Staat heeft gevoerd ter verkrijging van een verblijfsvergunning. Bij uitspraak van 2 november 2005 heeft de bestuursrechter de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie opgedragen om binnen vier weken na verzending van de uitspraak een (tot dan toe uitgebleven) beschikking te nemen op het bezwaarschrift van eiser, op straffe van een dwangsom van € 250 voor elke dag dat deze termijn werd overschreden, tot en met de dag van bekendmaking van de beschikking. Op 23 januari 2006 heeft eiser deze uitspraak aan de minister doen betekenen en aanspraak gemaakt op verbeurde dwangsommen. Op 7 april 2006 heeft de minister, conform de uitspraak van de bestuursrechter, alsnog beslist (het bezwaarschrift van eiser werd ongegrond verklaard). Op 10 april 2006 is de beschikking van de minister bekendgemaakt.
Vanwege het tijdsverloop tussen de betekening van de uitspraak van de bestuursrechter (23 januari 2006) en de dag van bekendmaking van de beschikking (10 april 2006) heeft de Staat aan eiser € 19.500 (78 x € 250) aan verbeurde dwangsommen betaald. In dit geding vordert de Staat – in reconventie; eisers vordering in conventie tot betaling van aanvullende dwangsommen en smartengeld speelt in cassatie geen rol meer – terugbetaling van een bedrag van € 7.000. Daartoe voert de Staat aan dat dit gedeelte van de dwangsommen onverschuldigd is betaald, omdat de dwangsommen pas vanaf vier weken na de betekening van de uitspraak van de bestuursrechter verschuldigd waren. Met andere woorden: volgens de Staat behelsde de door de bestuursrechter ingevolge art. 8:72 lid 7 Awb jo. 611a lid 4 Rv bepaalde termijn een (extra) “respijttermijn”, die meebracht dat de Staat na betekening van de uitspraak nog vier weken de gelegenheid had om de veroordeling na te komen, zonder verbeurte van een dwangsom.
Het hof honoreerde deze stelling van de Staat, onder verwijzing naar een uit 2002 daterende uitspraak van het Benelux-Gerechtshof (dat ingevolge art. 4 van de Benelux-Overeenkomst houdende eenvormige wet betreffende de dwangsom, waarop art. 611a Rv is gebaseerd, tot taak heeft een uniforme uitleg van laatstgenoemd artikel te bevorderen). In deze uitspraak had het Benelux-Gerechtshof geoordeeld dat een onderscheid moet worden gemaakt tussen enerzijds de termijn die de rechter kan toekennen voor uitvoering van de hoofdveroordeling en waarin dus aan de schuldenaar de gelegenheid wordt gegeven de tegen hem uitgesproken veroordeling na te komen (de uitvoeringstermijn) en anderzijds de termijn die ertoe strekt de schuldenaar nog enige tijd de gelegenheid te geven de veroordeling na te komen zonder dat de niet-nakoming verbeurte van de dwangsom tot gevolg heeft (de respijttermijn). Laatstbedoelde termijn gaat, aldus het Benelux-Hof, pas in op het moment van betekening van de uitspraak waarbij de dwangsom is bepaald (Benelux-Gerechtshof 25 juni 2002, NJ 2003, 675). Een nadere bespreking van het onderscheid tussen de uitvoerings- en de respijttermijn (in de literatuur ook wel aangeduid als nakomings- respectievelijk verbeuringstermijn) is te vinden in de conclusie van A-G Keus, sub 2.4 e.v.
In cassatie klaagt eiser, kort gezegd, dat de in dit geval door de bestuursrechter opgelegde termijn moet worden gekwalificeerd als een uitvoeringstermijn, na verloop waarvan de opgelegde dwangsom is gaan lopen, mits de uitspraak is betekend. Daarbij verwijst eiser naar een meer recente uitspraak van het Benelux-Gerechtshof uit 2011, waarin werd geoordeeld dat het aan de rechter is overgelaten te bepalen of naast een uitvoeringstermijn nog een respijttermijn wordt toegekend en dat wanneer in de uitgesproken veroordeling (enkel) is bepaald dat deze moet zijn uitgevoerd binnen een bepaalde termijn, op verbeurte van een dwangsom, daarmee uitsluitend een uitvoeringstermijn en geen respijttermijn wordt verleend (Benelux-Gerechtshof 11 februari 2011, NJ 2011/235).
De Hoge Raad honoreert deze klacht. Door te oordelen dat de Staat de uitspraak van de bestuursrechter weliswaar direct na bekend worden kon en behoorde uit te voeren maar dat de dwangsom pas is verbeurd vanaf vier weken na betekening van het vonnis, heeft het hof volgens de Hoge Raad miskend dat de in die uitspraak geformuleerde termijn “uitsluitend kan gelden als een uitvoeringstermijn, nu in deze uitspraak immers geen nadere respijttermijn is toegekend” (rov. 3.3.4).
De stelling van de Staat dat het in casu ging om een respijttermijn, nu het een bestuurlijke dwangsom betrof, die niet voortvloeide uit de uitspraak van de dwangsomrechter maar uit de wet, wordt – in navolging van de conclusie van A-G Keus (sub 2.12) – verworpen:
“3.3.5 Het vorenstaande wordt niet anders doordat het hier gaat om een door de bestuursrechter opgelegde dwangsom, die moet passen in het systeem van het bestuursrecht, en art. 611a Rv, ingevolge art. 8:72 lid 7 Awb, hier slechts van overeenkomstige toepassing is verklaard. Er is geen grond aan te nemen dat de door het Benelux-Gerechtshof in zijn vermelde arrest van 2011 geformuleerde regel geen gelding zou hebben voor gedingen ten overstaan van de bestuursrechter, terwijl evenmin valt in te zien waarom de overeenkomstige toepassing van art. 611a Rv zich ertegen zou verzetten een bevel van de bestuursrechter aan een bestuursorgaan om binnen een bepaalde termijn te beslissen als ‘hoofdveroordeling’ in de zin van art. 611a Rv te beschouwen, met als gevolg dat een door de rechter aan het bestuursorgaan gegunde termijn, op de voet van meergenoemd arrest, als een uitvoeringstermijn moet worden aangemerkt.”
Ook de stelling van de Staat dat sinds de implementatie van de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen per 1 oktober 2009 art. 4:17 lid 3 Awb voorziet in een stelsel waarin het bestuursorgaan pas na ontvangst van een schriftelijke ingebrekestelling dwangsommen is verschuldigd en dat deze ingebrekestelling dezelfde functie als de bedoelde respijttermijn vervult, zodat ook tegen die achtergrond in casu van een respijttermijn moet worden uitgegaan, wordt verworpen. Volgens de Hoge Raad ging het hier niet om een wettelijk bepaalde termijn, zoals die genoemd in art. 4:17 Awb, maar om “een door de rechter bepaalde, met het oog op de omstandigheden van het geval passend geachte termijn om aan de uitspraak te voldoen” (rov. 3.3.5, slot). Hieruit volgt dat de Staat reeds vanaf de betekening van de uitspraak van de bestuursrechter, toen de in de uitspraak gegunde uitvoeringstermijn immers reeds was verstreken, dwangsommen heeft verbeurd, aldus de Hoge Raad (rov. 3.3.6).
De Staat is in cassatie bijgestaan door Martijn Scheltema en Mette van Asperen, en in feitelijke instanties door Jean-Paul Heinrich.
