HR 25 mei 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW0219
De vraag of een gemeente, naar aanleiding van een door een belanghebbende gedaan verzoek, onjuiste of onvolledige inlichtingen heeft gegeven, is afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Daartoe behoort in de eerste plaats de inhoud van het verzoek en hetgeen de gemeente daaromtrent heeft moeten begrijpen en de aard en inhoud van de daarop gegeven inlichtingen en hetgeen de belanghebbende daaromtrent heeft moeten begrijpen. Pas als de belanghebbende in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs erop mocht vertrouwen dat hem juiste en volledige inlichtingen met bepaalde inhoud werden gegeven, kan plaats zijn voor het oordeel dat het verstrekken daarvan – indien die mededelingen onjuist of onvolledig zijn – onrechtmatig is jegens belanghebbende.
Van slagerij tot fitnesscentrum
Verweerder in cassatie (hierna: de belanghebbende) is eigenaar van een perceel grond met daarop enkele onroerende zaken, waaronder een slagerij die hij sinds 1983 met zijn vader en, na diens overlijden in 1992, alleen exploiteert. Sinds 1987 is belanghebbende in contact met de gemeente over het bebouwen van zijn perceel. De gevraagde bouwvergunning werd in 1994 geweigerd omdat het vloeroppervlak voor detailhandel meer dan 250 m² bedroeg. Dat was in strijd het met provinciale beleid. In 1996 heeft belanghebbende opnieuw, ditmaal met succes, een bouwvergunning verzocht. Van de bedrijfsruimte van 730 m² was 250 m² bestemd voor detailhandel en het overige voor horeca (250 m²) en “consumentverzorgende ambachtelijke bedrijfsactiviteiten” [uit de brief van de advocaat van 19 mei 2003 blijkt deze omschrijving te zien op slagerswerkzaamheden, zie rov. 3.1 (viii)] (230 m2). De wens om een groter oppervlak beschikbaar te hebben voor detailhandel bleef echter en belanghebbende verzocht de gemeente de zogenaamde “toverformule” toe te passen. Dat zou betekenen dat het gehele bedrijfsoppervlak voor detailhandel gebruikt mocht worden. De gemeente weigerde en hield vast aan het standpunt dat de detailhandel maximaal 250 m² mocht beslaan.
Als belanghebbende in 1997 zijn werkzaamheden om medische redenen moet staken en opvolging niet binnen de mogelijkheden blijkt te liggen, staat gedurende 6 jaar zo’n 500 m² bedrijfsoppervlak leeg. Dan meldt zich een potentiële huurder die het pand wil gebruiken als fitnessruimte. Dat is aanleiding voor de advocaat van belanghebbende om de gemeente op 19 mei 2003 een brief te sturen waarin de volgende vragen worden gesteld:
“Namens cliënt verzoek ik uw College thans toestemming te verlenen primair voor ingebruikname van de bedrijfsruimte van cliënt voor het exploiteren van een fitnesscentrum als een tijdelijke oplossing en voor de lange termijn uw medewerking te verlenen aan het vinden van een structurele oplossing door het toestaan van gehele of gedeeltelijke invulling van vorenbedoelde 500 m² door detailhandel. Een en ander vooruitlopend op de herijking van het bestemmingsplan ter plaatse,
in het licht van de planologische uitbreidingsmogelijkheden van diverse betrokken ondernemers.”
De gemeente antwoordt:
“Het pand (…) heeft volgens het bestemmingsplan ‘Molenhoek-Sparrenburg’ de bestemming ‘Gemengde doeleinden’.
Het gebruik als fitnesscentrum past zonder meer binnen die bestemming. Voor een dergelijk gebruik is geen toestemming van de gemeente nodig.
Het stedenbouwkundige beleid is en blijft erop gericht de bedrijfsvloeroppervlakte van detailhandelsvestigingen te beperken tot maximaal 250 m². Ik kan dus thans niet voldoen aan het verzoek van uw cliënt om voor de lange termijn medewerking te verlenen aan een structurele oplossing van het exploitatieprobleem door het toestaan van gehele of gedeeltelijke invulling van 500 m² bedrijfsoppervlak voor detailhandel.”
Verzoek om planschade
Het pand wordt inderdaad verhuurd als fitnesscentrum. In 2006 verzoekt belanghebbende om vergoeding van planschade (art. 49 WRO (oud)), maar de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (SAOZ) adviseert B&W om dit verzoek af te wijzen, omdat het toepasselijke bestemmingsplan Molenhoek-Sparrenburg belanghebbende niet in een nadeliger positie heeft gebracht, waaruit voor vergoeding vatbare schade in de vorm van schadevermindering is voortgevloeit. Volgens SAOZ mag het gehele bouwoppervlak (ong. 900 m²) voor detailhandel worden ingericht.De gemeente heeft dit advies gevolgd.
Dat lijkt op het eerste oog in strijd met haar eerdere stellingnamen (detailhandel niet meer dan 250 m²), maar is het niet. Het toepasselijke bestemmingsplan was namelijk in 2000 vastgesteld, maar Provinciale Staten had – vanwege een daaraan klevend formeel gebrek – specifiek goedkeuring onthouding aan de bepaling waaruit die beperking tot 250 m² voortvloeide. Hoewel daartoe opgeroepen, heeft de gemeente dit (formele) gebrek nimmer hersteld (art. 30 WRO (oud)) en dus gold het bestemmingsplan zonder de beoogde beperking tot 250 m² voor detailhandel.
Belanghebbende ziet in deze gang van zaken aanleiding om de gemeente aansprakelijk te stellen. Zijn centrale argument is dat de gemeente de invulling van het pand ten onrechte heeft beperkt tot 250 m2, waardoor hij – uitgaande van die beperkte mogelijkheid – een huurcontract is aangegaan voor een fitnesscentrum. Hij vordert schade ter hoogte van het verschil in huurprijs die hij had kunnen ontvangen als hij de ruimte als detailhandelsbedrijf had kunnen verhuren en de feitelijk ontvangen huur.
Onrechtmatige informatievoorziening?
Het hof wijst de vorderingen van belanghebbende toe, omdat de gemeente de brief van 19 mei 2003 redelijkerwijs niet anders kon begrijpen dan als een verzoek om duidelijkheid over de situatie van belanghebbende, zowel voor de korte termijn als voor de langere termijn, waarbij ook gevraagd werd of de door belanghebbende gewenste verhuur voor detailhandel als tijdelijke oplossing mogelijk was. Het antwoord van de gemeente op dat verzoek kon volgens het hof in redelijkheid niet anders worden verstaan dan als een mededeling dat het door belanghebbende gewenste gebruik toen niet mogelijk was, omdat het gebruik voor detailhandel op dat moment gemaximeerd was tot 250 m². Die mededeling was onjuist, omdat de daarop betrekking hebbende beperking in het bestemmingsplan nimmer van kracht was geworden. Het hof vervolgt (rov. 4.14/4.15.):
“Nu het ging om een concrete vraag van [verweerder] over een eenduidige situatie die de gemeente op grond van de bij haar aanwezige informatie kon beantwoorden, mocht van de gemeente worden verwacht dat zij erop had gewezen dat het op dat moment geldende bestemmingsplan niet in de weg stond aan het door [verweerder] gewenste gebruik en heeft zij onrechtmatig gehandeld door dat niet te doen.”
De Hoge Raad
De gemeente stelt cassatieberoep in en bestrijdt daarin de uitleg die het hof aan de genoemde brieven geeft en de maatstaven die het hof bij zijn onrechtmatigheidsoordeel heeft aangelegd. Zij vindt gehoor bij de Hoge Raad, die het volgende vooropstelt:
“3.5.1 Het gaat in deze zaak om de vraag of een gemeente onjuiste of onvolledige inlichtingen heeft gegeven aan een belanghebbende, naar aanleiding van een door deze gedaan verzoek, over de mogelijkheden die haar regelgeving – in dit geval een bestemmingsplan – die belanghebbende biedt en of die gemeente om die reden onrechtmatig heeft gehandeld jegens de belanghebbende. Het antwoord op die vraag hangt af van de omstandigheden van het geval, waaronder in de eerste plaats de inhoud van het gedane verzoek en hetgeen de gemeente daaromtrent heeft moeten begrijpen, en de aard en inhoud van de door de gemeente in antwoord daarop gegeven inlichtingen en hetgeen de belanghebbende daaromtrent heeft moeten begrijpen. Eerst indien de belanghebbende in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs erop heeft mogen vertrouwen dat hem juiste en volledige inlichtingen met een bepaalde inhoud werden gegeven, kan plaats zijn voor het oordeel dat het verstrekken van die inlichtingen, indien deze onjuist of onvolledig zijn, onrechtmatig is jegens de belanghebbende en dat de gemeente deswege jegens de belanghebbende aansprakelijk is doordat deze door die onjuiste of onvolledige inlichtingen, kort gezegd, op het verkeerde been is gezet.”
De Hoge Raad oordeelt vervolgens dat de oordelen van het hof van een onjuiste rechtsopvatting getuigen, dan wel onbegrijpelijk zijn, omdat het verzoek van belanghebbende “onmiskenbaar enkel (a) een verzoek om toestemming voor ingebruikname als fitnesscentrum als een tijdelijke oplossing, en (b) de vraag, voor de lange termijn, om medewerking te verlenen aan het vinden van een structurele oplossing door het toestaan van meer uitgebreid gebruik van het perceel voor detailhandel “behelst, welke vragen dus niet gericht waren op de mogelijkheid van uitbreiding van het detailhandeloppervlak onder het geldende bestemmingsplan.
Dat betekent dat, anders dan het hof had geoordeeld, niet valt in te zien dat het antwoord van de gemeente in redelijkheid niet anders kan worden verstaan dan dat de gewenste uitbreiding volgens het geldende bestemmingsplan niet mogelijk was. “De brief bevat onmiskenbaar slechts een antwoord op de hiervoor onder (a) en (b) genoemde vragen. Op de onder het geldende bestemmingsplan bestaande mogelijkheden van gebruik voor detailhandel gaat deze brief niet in.”
In het verlengde hiervan oordeelt de Hoge Raad dat niet valt in te zien dat belanghebbende aan het antwoord van de gemeente gerechtvaardigd vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat het door gewenste ruimere gebruik volgens het geldende bestemmingsplan niet mogelijk was. De Hoge Raad ziet aanleiding de zaak zelf af te doen en verklaart alle vorderingen ongegrond. Voor deze wijze van afdoening is van belang dat alle vorderingen gebaseerd waren op het standpunt dat belanghebbende in de brief van de gemeente van 18 juni 2003 onjuist is geïnformeerd over de mogelijkheden die het geldende bestemmingsplan hem bood voor het gebruik van zijn perceel als detailhandel. Bovendien is van belang dat het in eerste aanleg gedane beroep op mondelinge mededelingen van de gemeente door de rechtbank was verworpen, en dat oordeel in hoger beroep niet was bestreden.
Onjuiste informatie = onrechtmatig?
Het cassatieberoep stelde nog de vraag aan de orde of – zoals in het oordeel van het hof besloten lag – het geven van onjuiste inlichtingen per definitie onrechtmatig is. A-G Spier wijdt enkele paragrafen aan dit onderwerp (paragraaf 4.16.1 ev.) en komt tot de conclusie dat het enkele feit dat onjuiste (of onvolledige) informatie is gegeven nog niet onrechtmatig is. In paragraaf 4.22 geeft hij een “omstandighedencatalogus”; een opsomming van relevante aspecten aan de hand waarvan de onrechtmatigheid kan worden getoetst. De Hoge Raad presenteert in dit arrest niet zo’n uitgebreide omstandighedencatalogus, maar stelt vooral het belang van de interpretatie van de vraag en het antwoord voorop. Of aansprakelijkheid voor onrechtmatige informatievoorziening aan de orde is, is dus voor een belangrijk deel (“in de eerste plaats”) afhankelijk van de formulering en (redelijke) interpretatie van de gestelde vraag en het geformuleerde antwoord.
“Gaat het om een minder duidelijke vraag die na (lang) wikken en wegen nog (net) kan worden opgevat als voldoende helder, dan kan die omstandigheid gewicht in de schaal leggen bij beantwoording van de vraag of een onjuist antwoord onrechtmatig is.” (A-G Spier, paragraaf 4.8).
De uitkomst van deze zaak geeft blijk van terughoudendheid bij het aannemen van overheidsaansprakelijkheid voor (vermeend) onrechtmatige informatievoorziening. Een terughoudendheid die door Spier ook bepleit wordt in zijn conclusie voor dit arrest:
“4.7.1 Volgens vaste rechtspraak rust op de overheid – de facto – een risicoaansprakelijkheid voor vernietigde besluiten. Op zich gaat dat al heel erg ver. Het omarmen van ’s Hofs visie voegt daaraan nog een wezenlijke dimensie toe. Een justitiabele, weze het een burger of een onderneming, zou zich de moeite (en kosten) van het vragen om een besluit kunnen besparen door het afvuren van een minder duidelijke brief waarin wordt geïnformeerd of een eventueel verzoek om een vergunning, ontheffing of iets dergelijks zal worden gehonoreerd. Zou later blijken dat het antwoord onjuist was, dan zou de overheid aansprakelijk zijn voor de deswege geleden schade. Zo’n benadering heeft schier onoverzienbare consequenties.
4.7.2 Hierbij valt nog te bedenken dat dit soort brieven op allerlei, vaak tamelijk subalterne, niveaus worden afgehandeld, anders dan het verlenen van vergunningen etq die, in elk geval formeel, op politiek niveau worden behandeld. Ook daarom is grote terughoudendheid geboden al te gemakkelijk aansprakelijkheid aan te nemen.”
