HR 14 december 2012, LJN BX8351 (Staat/X c.s.)
Resolutie 1737 van de VN-Veiligheidsraad, waarin onder meer een kennisembargo tegen “Iranian nationals” is uitgesproken, verplicht de Staat niet om bij de uitvoering daarvan onderscheid te maken tussen Iraanse en niet-Iraanse onderdanen. Niet aannemelijk is dat de Staat bij de uitvoering van resolutie 1737 in de Sanctieregeling Iran alles in het werk heeft gesteld om het maken van onderscheid tussen Iraanse en niet-Iraanse onderdanen te voorkomen.
Achtergrond
Op 23 december 2006 heeft de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties resolutie 1737 aangenomen, waarin verschillende sanctiemaatregelen tegen Iran zijn uitgesproken. In deze procedure gaat het om het “kennisembargo”, in het kader waarvan de VN-lidstaten zijn opgeroepen “to exercise vigilance and prevent specialized teaching or training of Iranian nationals (…) of discliplines which would contribute to Iran’s proliferation sensitive nuclear activities and development of nuclear weapon delivery systems”.
De uitvoering van deze resolutie is neergelegd in de Sanctieregeling Iran, waarin onder meer is bepaald dat het verboden is om aan Iraanse onderdanen “gespecialiseerde vorming of opleiding die kan bijdragen aan proliferatiegevoelige activiteiten van Iran en aan de ontwikkeling van systemen voor de overbrenging van kernwapens te verstrekken aan Iraanse onderdanen”, behoudens in geval van een ministeriële ontheffing. Deze ontheffing wordt volgens de Sanctieregeling geweigerd indien de minister “het risico dat het aanbieden van de bedoelde vorming of opleiding aan de Iraanse onderdaan voor wie de ontheffing is bestemd, zal bijdragen aan proliferatiegevoelige activiteiten van Iran of aan de ontwikkeling van systemen voor de overbrenging van kernwapens in Iran, onaanvaardbaar groot acht.” Het verbod uit de Sanctieregeling geldt voor een aantal (master-)opleidingen op het gebied van natuurwetenschappen en techniek, waarin “proliferatiegevoelige” kennis wordt onderwezen.
Procesverloop
De inzet van deze procedure, die wordt gevoerd door drie eisers die naast de Nederlandse ook de Iraanse nationaliteit hebben, is kort gezegd de vraag of de Sanctieregeling Iran in strijd is met het gelijkheidsbeginsel (zoals onder meer neergelegd in art. 26 IVBPR en art. 1 Twaalfde Protocol EVRM) omdat daarbij onderscheid wordt gemaakt tussen Iraanse en niet-Iraanse onderdanen. De rechtbank en het hof hebben deze vraag bevestigend beantwoord.
In cassatie voert de Staat in de eerste plaats aan dat het onderscheid in de Sanctieregeling tussen Iraanse en niet-Iraanse onderdanen dwingend voortvloeit uit resolutie 1737 (waarin de lidstaten van de VN zijn opgeroepen tot het nemen van maatregelen met betrekking tot het verstrekken van onderwijs aan “Iranian nationals”), zodat de uitvoering van deze resolutie ingevolge art. 103 van het VN-Handvest voorrang heeft boven de verplichting het gelijkheidsbeginsel na te leven. In de tweede plaats klaagt de Staat dat, voor zover het onderscheid in de Sanctieregeling niet dwingend uit resolutie 1737 voortvloeit, moet worden getoetst of voor dit onderscheid een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat, in welk verband (zwaarwegende) betekenis dient toe te komen aan de opdracht aan de VN-lidstaten in resolutie 1737.
Beoordelingskader: verhouding VN-resolutie tot andere internationale regels
De Hoge Raad schetst in zijn arrest eerst het algemene beoordelingskader voor de vraag wat de verhouding is tussen resolutie 1737 enerzijds en de Sanctieregeling anderzijds, en meer in het bijzonder welke vrijheid de resolutie de Staat laat bij de uitvoering daarvan en of hij die vrijheid heeft miskend. In dat verband overweegt de Hoge Raad onder meer dat ingevolge art. 103 van het VN-Handvest de verplichtingen krachtens het Handvest voorrang hebben boven de verplichtingen krachtens andere internationale overeenkomsten (rov. 3.6.1). Indien de Veiligheidsraad een resolutie aanneemt op grond van Hoofdstuk VII van het VN-Handvest waarin de leden worden opgeroepen tot het nemen van maatregelen, is de Staat gehouden om daaraan gevolg te geven (rov. 3.6.2).
Met betrekking tot de wijze waarop zij resoluties in hun nationale rechtsorde uitvoeren laat het VN-Handvest de lidstaten echter in beginsel de vrije keuze. Daarbij geldt dat resolutie 1737 volgens de Hoge Raad zelf geen precisering bevat van de maatregelen die ter uitvoering van deze resolutie moeten worden genomen. De verplichting de resolutie uit te voeren laat dan ook naar het oordeel van de Hoge Raad onverlet dat de Staat bij die uitvoering acht dient te slaan op zijn andere internationale verplichtingen, met name waar het de eerbiediging van grondrechten betreft (rov. 3.6.2).
In dit verband wijst de Hoge Raad voorts op een recente uitspraak van het EHRM (EHRM 12 september 2012, Nada/Zwitserland, nr. 10583/08, waarin het overigens niet ging om een toetsing aan het gelijkheidsbeginsel maar om een toetsing onder art. 8 EVRM). Daaruit leidt hij af dat aannemelijk dient te zijn dat de Staat bij de uitvoering van een VN-resolutie alles in het werk heeft gesteld om de door hem als onverenigbaar beschouwde verplichtingen te harmoniseren (rov. 3.6.3).
Onderscheid naar nationaliteit dwingend voorgeschreven door resolutie 1737?
Na de uiteenzetting van dit algemene beoordelingskader gaat de Hoge Raad in op de vraag of resolutie 1737 de Staat dwingend voorschrijft bij de uitvoering daarvan onderscheid te maken tussen Iraanse en niet-Iraanse onderdanen. De Hoge Raad is van oordeel dat deze vraag ontkennend moet worden beantwoord. Daarbij wijst hij in de eerste plaats op het feit dat andere landen op andere wijze uitvoering hebben gegeven aan resolutie 1737. Hieruit volgt volgens de Hoge Raad dat de Staat resolutie 1737 ook op zodanige wijze had kunnen uitvoeren dat daarbij geen onderscheid zou worden gemaakt tussen Iraanse en niet-Iraanse onderdanen (rov. 3.7.4).
De Hoge Raad verwijst hierbij tevens naar EG Verordening nr. 423/2007, waarmee in Europees verband uitvoering werd gegeven aan de resolutie, zonder daarbij onderscheid te maken tussen personen met en zonder de Iraanse nationaliteit (rov. 3.7.5). Overigens behelst deze verordening niet een implementatie van het kennisembargo, maar van andere maatregelen uit resolutie 1737, ter zake waarvan ook in de resolutie zelf geen onderscheid wordt gemaakt tussen Iraanse en niet-Iraanse onderdanen.
Voldoende inspanningen om onderscheid naar nationaliteit te voorkomen?
Vervolgens onderzoekt de Hoge Raad of de Staat bij de implementatie van de resolutie “alles in het werk heeft gesteld om de met elkaar op gespannen voet staande verplichtingen te harmoniseren”, dat wil zeggen de verplichting tot uitvoering van de resolutie enerzijds en het gelijkheidsbeginsel anderzijds. De Staat had in dit verband onder meer erop gewezen dat de alternatieve regelingen in andere landen niet zonder meer toepasbaar zijn in Nederland en dat de in Nederland gekozen wijze van implementatie ook niet noodzakelijk nadeliger is voor Iraniërs dan die welke in andere landen wordt gevolgd.
De Hoge Raad acht een en ander onvoldoende om te concluderen dat de Staat “alles in het werk heeft gesteld” om het maken van onderscheid te voorkomen. Met name bestaat volgens de Hoge Raad onvoldoende inzicht in de beweegredenen van de Staat om af te zien van de elders genomen maatregelen, die niet berusten op een onderscheid tussen Iraanse en niet-Iraanse onderdanen. Voorts heeft de Staat niet aannemelijk gemaakt, aldus de Hoge Raad, dat en waarom het in de sanctieregeling opgenomen verbod, dat alle in Nederland woonachtige personen met de Iraanse nationaliteit treft, een noodzakelijke en proportionele maatregel is en waarom (bijvoorbeeld) niet is gekozen voor de mogelijkheid van een algemene screening van studenten die de betrokken opleidingen willen volgen. Het argument van de Staat dat het Nederlandse systeem niet noodzakelijk nadeliger is voor Iraniërs, legt volgens de Hoge Raad zonder toelichting onvoldoende gewicht in de schaal tegenover “het onmiskenbaar stigmatiserende effect van een discriminerende maatregel als de onderhavige” (rov. 3.8.2).
De Staat is in deze zaak in cassatie bijgestaan door Hans van Wijk en Karlijn Teuben en in feitelijke instanties door Eric Daalder.
