HR 21 december 2012, LJN BX9023 (Eiseres/Stichting Bestuursassistentie CDA – Afd. Amsterdam)
Het toekennen van andere vergoedingen aan gemeenteraadsleden ten laste van de gemeente dan bedoeld in art. 95 Gemeentewet – al of niet bij verordening, en direct of indirect (in dit geval via een stichting) – is verboden (art. 99 Gemeentewet). Een daartoe strekkende rechtshandeling is derhalve nietig op grond van art. 3:40 lid 2 BW.
Aan eiseres tot cassatie zijn, in haar hoedanigheid van gemeenteraadslid en fractievoorzitter voor het CDA in de gemeenteraad van Amsterdam, onkostenvergoedingen uitbetaald door de Stichting Bestuursassistentie Christen Democratisch Appèl, die de Stichting weer van de gemeente Amsterdam had ontvangen. De Stichting heeft die bedragen als onverschuldigd – wegens strijd met art. 99 Gemeentewet – moeten terugbetalen aan de gemeente. De vraag in cassatie is nu of eiseres op haar beurt die vergoedingen aan de Stichting moet terugbetalen.
Feiten en procesverloop
Eiseres is van 2002 tot 2005 lid geweest van de gemeenteraad van Amsterdam namens het CDA. Uit dien hoofde was zij ook bestuurslid van de Stichting. De statutaire doelstelling van de Stichting is het verlenen van bestuursondersteuning en administratieve ondersteuning aan leden van het CDA die zitting hebben in vertegenwoordigende lichamen en die woonachtig zijn in Amsterdam. De Stichting heeft op grond van de “Verordening op de fractieondersteuning” jaarlijks een financiële bijdrage van de gemeente Amsterdam ontvangen. Deze verordening beoogt uitvoering te geven aan art. 33 Gemeentewet, waarin is bepaald dat de gemeenteraad, de raadsleden en de in de raad vertegenwoordigde groeperingen recht hebben op ambtelijke bijstand en ondersteuning.
De Stichting heeft de financiële bijdrage die zij op grond van de verordening van de gemeente heeft ontvangen, gebruikt voor het verstrekken van forfaitaire onkostenvergoedingen aan de gemeenteraadsleden (fractieleden) van het CDA. Naderhand is op verzoek van de gemeenteraad de rechtmatigheid van deze forfaitaire vergoedingen onderzocht, waarbij is geconcludeerd dat de vergoedingen in strijd met art. 99 Gemeentewet waren. Lid 1 van dat artikel bepaalt:
“Buiten hetgeen hun bij of krachtens de wet is toegekend, ontvangen de leden van de raad, van een door de raad, het college of de burgemeester ingestelde commissie, van een deelraad en van het dagelijks bestuur van een deelgemeente als zodanig geen andere vergoedingen en tegemoetkomingen ten laste van de gemeente.”
Naar aanleiding van het onderzoek heeft de Stichting € 43.496 terugbetaald aan de gemeente. De Stichting heeft vervolgens de eerder uitgekeerde forfaitaire vergoedingen teruggevorderd bij de verschillende fractieleden. Eiseres heeft hieraan slechts gedeeltelijk voldaan.
Op vordering van de Stichting hebben rechtbank en hof eiseres in dit geding veroordeeld tot terugbetaling van de resterende € 10.000, daartoe overwegende dat de betaling van forfaitaire vergoedingen in strijd was met art. 99 Gemeentewet en derhalve nietig op grond van art. 3:40 lid 2 BW.
Oordeel Hoge Raad
In cassatie klaagt eiseres dat betaling van de vergoedingen door de Stichting aan eiseres op zichzelf niet door art. 99 Gemeentewet wordt verboden. Daarom zou geen sprake zijn van het verrichten van een rechtshandeling in strijd met de wet als bedoeld in art. 3:40 lid 2 BW. Volgens eiseres komt in de gedachtegang van het hof de betaling alleen indirect in strijd met art. 99 Gemeentewet, namelijk op de grond dat het geld voor de betaling (uiteindelijk) afkomstig is van de Gemeente. Eiseres heeft de betaling echter niet rechtstreeks van de Gemeente, maar van de Stichting ontvangen. Daarom zou alleen sprake kunnen zijn van nietigheid op grond van art. 3:40 lid 1 BW. Eiseres betoogt dat in dat kader wetenschap van partijen van het bestaan van het wettelijke verbod vereist zou zijn, en betwist die wetenschap te hebben gehad.
De Hoge Raad stelt voorop dat het hof kennelijk heeft aangenomen dat de betalingen door de Stichting aan eiseres hebben berust op een rechtshandeling van de Stichting jegens eiseres die als inhoud had de betrokken vergoedingen aan eiseres toe te kennen en dat betalingen op grond van die toekenning hebben plaatsgevonden. Het oordeel van het hof dat sprake is van strijd met art. 99 Gemeentewet en van nietigheid op grond van art. 3:40 lid 2 BW heeft kennelijk betrekking op die rechtshandeling, aldus de Hoge Raad (rov. 3.4.2).
Vervolgens gaat de Hoge Raad in op de inhoud en strekking van het verbod van art. 99 Gemeentewet.
“3.4.3 (…) Op grond van art. 95 leden 1 en 2 Gemeentewet ontvangen gemeenteraadsleden een bij verordening van de raad vast te stellen vergoeding voor hun werkzaamheden en een tegemoetkoming in de kosten. Naar de bedoeling van de wetgever heeft deze vergoeding het karakter van een vergoeding wegens gederfde inkomsten en voor gemaakte kosten of bijzondere uitgaven, en dus niet het karakter van een bezoldiging, zoals het geval is bij de bezoldiging van wethouders. In de parlementaire geschiedenis is in dit verband erop gewezen dat het raadslidmaatschap moet kunnen worden vervuld naast een functie in het maatschappelijk leven. Professionalisering van het raadslidmaatschap is niet wenselijk geacht. (Kamerstukken II, 1988-1989, 19 403, nr. 10, p. 65 en 176.)
Bij de vaststelling van de verordening(en) bedoeld in art. 95 leden 1 en 2 Gemeentewet moeten de regels in acht worden genomen die zijn neergelegd in het Rechtspositiebesluit raads- en commissieleden (Stb. 1994, 244), welke algemene maatregel van bestuur berust op art. 95 lid 4 Gemeentewet. Dit besluit voorziet in maxima voor de aan gemeenteraadsleden toe te kennen vergoedingen.
Art. 99 lid 1 Gemeentewet behelst een verbod dat raadsleden ten laste van de gemeente andere vergoedingen of tegemoetkomingen ontvangen dan bedoeld in art. 95 leden 1 en 2 Gemeentewet. Dit verbod vormt het logische sluitstuk op het stelsel van art. 95 leden 1 en 2 en de in het Rechtspositiebesluit raads- en commissieleden geregelde maxima. Zonder dat verbod zouden die maxima immers kunnen worden ontgaan. Aldus is het verbod van art. 99 Gemeentewet in de parlementaire geschiedenis ook toegelicht (Kamerstukken II, 1974-1975, 13 238, nrs. 1-4, p. 10).
De wetgever heeft het dus van wezenlijk belang geacht dat gemeenteraadsleden geen andere vergoedingen ten laste van de gemeente ontvangen dan bij of krachtens wet voorzien. Hiermee strookt het art. 99 lid 1 Gemeentewet, mede gelet op de aanvangswoorden ervan (“Buiten hetgeen hun bij of krachtens de wet is toegekend”), aldus uit te leggen dat ook het aan gemeenteraadsleden toekennen van vergoedingen ten laste van de gemeente – al of niet bij verordening – is verboden.”
Gelet hierop heeft het hof volgens de Hoge Raad terecht geoordeeld dat de hiervoor genoemde toekenning van de vergoedingen door de Stichting in strijd komt met het verbod van art. 99 Gemeentewet en daarom op grond van art. 3:40 lid 2 BW nietig is. Aan dat oordeel doet niet af dat de toekenning van de vergoedingen niet door de gemeente heeft plaatsgevonden, maar door de Stichting. Gelet op genoemde strekking en gezien de inhoud van het verbod – het verbod is niet uitsluitend gericht tot de gemeente -, valt de toekenning immers mede onder dat verbod, aldus de Hoge Raad (rov. 3.4.4).
