HR 8 juli 2016, ECLI:NL:HR:2016:1454 (Eisers / Gemeente Noordoostpolder)
Een besluit van een bestuursorgaan kan ook onrechtmatig zijn jegens een benadeelde die geen belanghebbende is in de zin van art. 1:2 Awb. Denkbaar is immers dat de belangen van bepaalde ‘derden’, kenbaar voor het bestuursorgaan, in zodanige mate betrokken zijn bij een besluit, dat het bestuursorgaan ook jegens deze derden – afhankelijk van de verdere omstandigheden van het geval – in strijd kan handelen met de in het maatschappelijk verkeer in acht te nemen zorgvuldigheid.
Achtergrond van de zaak
X is eigenaar van een perceel dat is gelegen in de gemeente Noordoostpolder (hierna: de gemeente). Op dat perceel bevindt zich een door A (eiser tot cassatie sub 1) geplaatste windturbine. Op 18 september 2003 heeft X een aanvraag voor een bouwvergunning ingediend bij de gemeente voor de vervanging van de turbinegondel van deze windturbine. Bij notariële akte van 9 oktober 2003 is door X op het gedeelte van het perceel waar de windturbine zich bevindt, een recht van opstal gevestigd ten behoeve van A. Bij besluit van 17 oktober 2006 – ruim drie jaar na de aanvraag – heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente de gevraagde bouwvergunning geweigerd op grond van de overweging dat het bouwplan in strijd zou zijn met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Nadat het tegen dit besluit van het college door X gemaakte bezwaar ongegrond werd verklaard, heeft X tegen de beslissing op bezwaar beroep ingesteld bij de rechtbank.
De rechtbank heeft de beslissing op bezwaar vervolgens vernietigd, het besluit in primo van 17 oktober 2006 herroepen en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. De rechtbank heeft – kort gezegd – overwogen dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de aanvraag in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan en dat rechtstreeks uit de wet voortvloeit dat X sinds twaalf weken na de dag van ontvangst van de aanvraag door de gemeente, van rechtswege over een bouwvergunning beschikt. Nadat het college van burgemeester en wethouders hoger beroep hadden ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de bestreden uitspraak van de rechtbank op 18 februari 2009 bekrachtigd. In mei 2010 heeft A de activa en passiva van de door hem gedreven eenmanszaak, waaronder het hiervoor genoemde recht van opstal, ingebracht in A Beheer B.V. (eiseres tot cassatie sub 2), die deze op haar beurt heeft ingebracht in A B.V. (eiseres tot cassatie sub 3).
Feitelijke instanties
In de onderhavige procedure heeft A van de gemeente betaling gevorderd van ruim € 770.500,-. Aan zijn vordering heeft A ten grondslag gelegd dat de gemeente onrechtmatig jegens hem zou hebben gehandeld door de gevraagde bouwvergunning te weigeren, als gevolg waarvan hij schade heeft geleden wegens het mislopen van een subsidie. De in 2003 ingestelde subsidieregeling Milieukwaliteit Elektriciteitsproductie (MEP), op grond waarvan exploitanten van windturbines onder bepaalde voorwaarden subsidies konden ontvangen voor de plaatsing of uitbreiding daarvan, is namelijk op 18 augustus 2006 vervallen.
De rechtbank heeft de vordering van A afgewezen. In hoger beroep heeft het hof ten eerste geoordeeld dat A en A Beheer B.V., gelet op het feit dat A zijn recht van opstal inmiddels had ingebracht in A Beheer B.V. (eiseres sub 2), die deze vervolgens heeft ingebracht in A B.V. (eiseres sub 3), geen zelfstandig belang hebben bij het hoger beroep. Het hof verwerpt het door A en A Beheer B.V. ingestelde appel om die reden. Ten aanzien van A B.V. heeft het hof het vonnis van de rechtbank bekrachtigd. Het hof heeft daartoe – kort gezegd – overwogen dat gelet op de goede procesorde een aantal eerst bij pleidooi in hoger beroep door A aangevoerde stellingen niet meer in de beoordeling kunnen worden betrokken. Voorts heeft het hof overwogen dat A B.V. geen belanghebbende is in de zin van art. 1:2 Awb en op grond daarvan niet kan worden aangemerkt als getroffen in haar belang door de door haar gestelde normschending.
Cassatie
In cassatie komt A B.V. in de eerste plaats op tegen het oordeel van het hof dat gelet op de goede procesorde een aantal eerst bij pleidooi in hoger beroep door A aangevoerde stellingen niet meer in de beoordeling kunnen worden betrokken. In lijn met de conclusie van A-G mr. Wissink voor het arrest, acht de Hoge Raad de daartegen gerichte klachten gegrond. De Hoge Raad overweegt dat de bij pleidooi aangevoerde stelling van A B.V. dat de gemeente welbewust de bouwaanvraag in de la zou hebben laten liggen, in het verlengde ligt van de bij memorie van grieven aangevoerde stellingen en derhalve als een toelaatbare precisering van die stellingen dient te worden aangemerkt. Volgens de Hoge Raad geldt een en ander evenzeer voor de stelling van A B.V. dat de gemeente onzorgvuldig zou hebben gehandeld door niet in de plaatselijke kranten te publiceren dat de bouwvergunning van rechtswege was verleend. Ook die stelling is terug te voeren op eerdere stellingen uit de memorie van grieven, zodat het oordeel van het hof dat deze stelling pas voor het eerst in pleidooi in hoger beroep is opgeworpen, onbegrijpelijk is.
In de tweede plaats komt A B.V. in cassatie op tegen het oordeel van het hof dat de gestelde normschendingen slechts strekken tot bescherming van de belangen van belanghebbenden als bedoeld in art. 1:2 Awb. Wederom in lijn met de conclusie van A-G mr. Wissink voor het arrest, acht de Hoge Raad ook de tegen dit oordeel van het hof gerichte klacht van A B.V. gegrond. De Hoge Raad overweegt in rov. 3.4.2:
“Anders dan het hof heeft geoordeeld, is voor aansprakelijkheid jegens een benadeelde op grond van de door [eisers] in deze zaak ingeroepen normen, niet vereist dat de benadeelde belanghebbende is in de zin van de Awb. Denkbaar is immers dat de belangen van bepaalde “derden”, kenbaar voor het bestuursorgaan, in zodanige mate betrokken zijn bij een besluit, dat het bestuursorgaan ook jegens deze derden – afhankelijk van de verdere omstandigheden van het geval – in strijd kan handelen met de in het maatschappelijk verkeer in acht te nemen zorgvuldigheid door die normen niet in acht te nemen (vgl. HR 11 januari 2013, ECLI:NL:HR:2013:BX7579, NJ 2013/47, CB 2013-10). Hetgeen [eisers] hebben aangevoerd, komt erop neer dat in hun geval van een zodanige kenbare betrokkenheid sprake is en dat daarom onrechtmatig jegens hen is gehandeld.”
De Hoge Raad merkt in dit verband nog op dat het hof heeft verwezen naar het arrest van HR 28 maart 2014, ECLI:NL:HR:2014:767, CB 2014-69. Anders dan het hof kennelijk tot uitgangspunt heeft genomen, heeft dit arrest echter betrekking op (de strekking van) de verplichting van een bestuursorgaan om zijn besluiten te doen berusten op een deugdelijke motivering, welke verplichting in casu niet aan de orde is.
Tot slot slaagt ook de klacht van A B.V. met betrekking tot de onbegrijpelijkheid het oordeel van het hof dat A B.V. niet zou hebben gesteld dat zij anderszins in haar belang zou zijn getroffen. Volgens de Hoge Raad laten de gedingstukken geen andere uitleg toe dan dat eisers hun stelling dat de gemeente onrechtmatig jegens hen heeft gehandeld niet afhankelijk hebben gesteld van een door hen gestelde positie van hen als belanghebbenden in de zin van de Awb.
De Hoge Raad vernietigt het arrest van het hof en verwijst het geding naar een ander hof ter verdere behandeling en beslissing.
De gemeente Noordoostpolder werd in cassatie bijgestaan door Martijn Scheltema.
