HR 16 december 2016, ECLI:NL:HR:2016:2890
Art. 1 lid 1, aanhef en sub b, Wet medezeggenschap cliënten zorginstellingen (Wmcz) biedt geen ruimte om binnen een “instelling” als bedoeld onder 1° (instelling in de zin van de Wet toelating zorginstellingen), tot op zekere hoogte zelfstandig functionerende organisatorische verbanden (eveneens) aan te merken als afzonderlijke “instellingen” op de grond dat zij voldoen aan de omschrijving van hetzelfde artikel onder 2° (kort: in de maatschappij optredende zelfstandige eenheid).
In deze zaak, een geschil tussen een zorginstelling en twee cliëntenraden, concludeert de Hoge Raad dat de wet (geldend op 1 januari 2015) naar zijn tekst en opzet niet (meer) verplicht tot het organiseren van medezeggenschap op het niveau waarop daadwerkelijk zorg wordt verleend. De Hoge Raad stelt vast dat dat niet in overeenstemming is met de bedoeling van de oorspronkelijke Wcmz. In zijn algemeenheid kan niet worden gezegd dat dan steeds hetzij de wettekst, hetzij de bedoeling van de wetgever doorslaggevend is. In dit geval komt volgens de Hoge Raad aan de bewoordingen en opzet van de wet meer gewicht toe dan aan de bedoeling, omdat die bedoeling onvoldoende duidelijk is. Met name is onvoldoende duidelijk op welk organisatorisch niveau een zorgaanbieder naar huidige maatschappelijke opvattingen gehouden zou moeten zijn een cliëntenraad in te stellen. De aanduiding “het niveau waarop daadwerkelijk zorg wordt verleend” is niet een organisatorisch niveau. De Hoge Raad constateert ook dat dit onderwerp de aandacht heeft van de wetgever. Onder die omstandigheden gaat het zijns inziens de rechtsvormende taak van de rechter te buiten om te onderzoeken op welk niveau naar huidige maatschappelijke opvattingen cliëntenraden moeten worden ingesteld en vervolgens de regeling van art. 2 lid 1 Wmcz (dat regelt dat de zorgaanbieder voor elke door hem in stand gehouden instelling een cliëntenraad instelt) dienovereenkomstig uit te leggen.
Wat ging hieraan vooraf?
Achtergrond
Eiseres tot cassatie, Lunet Zorg, verleent in de regio Zuidoost-Brabant zorg aan ruim 2700 kinderen en volwassenen. Voor Lunet Zorg is één toelating op grond van de Wet toelating zorginstellingen (WTZi) afgegeven. De afzonderlijke locaties hebben geen eigen WTZi-toelating. Per 1 januari 2014 is binnen Lunet Zorg een nieuwe organisatiestructuur ingevoerd bestaande uit twee domeinen, en twee divisies per domein. Onder de divisies vallen verschillende clusters en daaronder weer zelfsturende teams.
Per 1 januari 2015 is een nieuwe medezeggenschapsstructuur voor cliënten ingevoerd. Daarmee is beoogd aan te sluiten bij de nieuwe organisatiestructuur. Het komt er op neer dat op het niveau van de zelfsturende teams geen formele medezeggenschapsraad bestaat (maar “slechts” groepsoverleg). Twee voormalige lokale medezeggenschapsraden hebben zich tot de kantonrechter gewend en verzocht – samengevat – Lunet Zorg te bevelen art. 2 Wmcz na te leven. De kantonrechter heeft het verzoek afgewezen, het hof heeft die beschikking vernietigd en het verzoek alsnog toegewezen.
De Hoge Raad
De Hoge Raad citeert uitvoerig uit de parlementaire geschiedenis en komt in verschillende stappen tot het hiervoor al weergegeven oordeel.
Allereerst de tekst van art. 1 lid 1 Wcmz voor zover van belang:
1 In deze wet wordt verstaan onder:
a (..)
b. instelling:
1°. een instelling in de zin van de Wet toelating zorginstellingen;
2°. elk in de maatschappij als zelfstandige eenheid optredend organisatorisch verband waarin gezondheidszorg wordt verleend en dat wordt gefinancierd:
a. door het Zorginstituut Nederland op grond van de Zorgverzekeringswet of de Wet langdurige zorg;
b. door Onze Minister op grond van Kaderwet VWS-subsidies;
3°. (..);
De Hoge Raad stelt vast dat (i) Lunet Zorg is aan te merken als een instelling in de zin van art. 1 lid 1 sub b onder 1o Wcmz, (ii) zij dus (op grond van art. 2) gehouden is een cliëntenraad in te stellen en (iii) in cassatie vaststaat dat Lunet Zorg aan deze verplichting heeft voldaan.
Uit de parlementaire geschiedenis van de Wmcz volgt dat onder het begrip “instelling” in de zin van art. 1 lid 1, aanhef en sub b, Wmcz is te verstaan een uit collectieve middelen gefinancierde zorginstelling (rov. 4.5.2). Uit de parlementaire geschiedenis blijkt verder dat de bedoeling van de wetgever is geweest om één cliëntenraad in het leven te roepen voor iedere instelling die door een zorgaanbieder in stand wordt gehouden (rov. 4.5.4). De bepaling is weliswaar veelvuldig gewijzigd, maar niet blijkt dat daarmee is beoogd wijziging te brengen in de opzet van de bepaling (rov. 4.6).
De wetgever heeft onderkend dat de opeenvolgende wijzigingen in de Wmcz en organisatorische ontwikkelingen in de gezondheidszorg ertoe hebben geleid dat de verplichte medezeggenschapsstructuur niet meer steeds is komen te liggen op een zo laag mogelijk niveau binnen de organisatie (het niveau waarop daadwerkelijk zorg wordt verleend) (rov. 4.7.1). Het verwijderd raken van de oorspronkelijke doelstelling werd verscherpt door de invoering van de WTZi en de daaruit voortvloeiende wijziging van art. 1 lid 1, aanhef en sub b onder 1o, Wmcz (Stb. 2005, 525) (rov. 4.7.2).
Concluderend overweegt de Hoge Raad:
4.8. Uit het voorgaande volgt dat de oorspronkelijke regeling van art. 1 lid 1, aanhef en sub b, Wmcz is, dat de rubrieken onder 1o en onder 2o betrekking hebben op van elkaar te onderscheiden organisatorische verbanden die uit collectieve middelen worden gefinancierd. Hierin is bij opeenvolgende wetswijzigingen geen verandering gebracht. Dit betekent dat deze bepaling geen ruimte biedt om binnen een ‘instelling’ als bedoeld in art. 1 lid 1, aanhef en sub b onder 1o Wmcz, tot op zekere hoogte zelfstandig functionerende organisatorische verbanden (eveneens) aan te merken als afzonderlijke ‘instellingen’ op de grond dat zij voldoen aan de omschrijving van art. 1 lid 1, aanhef en sub b onder 2o, Wmcz.
waarna de aan het begin van dit stukje al samengevatte overwegingen van de Hoge Raad volgen over de spanning tussen tekst en bedoeling van de wetgever.
Het incidenteel cassatieberoep (van de cliëntenraden) zag op de kosten van de procedure (art. 2 lid 5 Wcmz, te betalen door de zorgaanbieder) en slaagt eveneens. Voor niet-ontvankelijkheid is slechts plaats als op formele gronden niet aan de behandeling van een zaak kan worden toegekomen. Bepalend is dus welke stellingen de cliëntenraden aan hun verzoek ten grondslag hadden gelegd, niet of die stellingen juist waren. De Hoge Raad overweegt verder dat niet valt in te zien waarom de ratio van genoemde bepaling niet het geval bestrijkt dat een cliëntenraad niet-ontvankelijk wordt verklaard in een verzoek dat is gegrond op onvoldoende naleving van de wet door de zorgaanbieder als omschreven in art. 10 lid 2 Wmcz. Het andersluidende oordeel van het hof is dus onjuist, terwijl het hof voorts verkeerde toepassing heeft gegeven aan de devolutieve werking van het appel.
Volgt in het principale beroep: vernietiging van de beschikking van het hof en bekrachtiging van de beschikking van de kantonrechter,
en in het incidentele beroep: vernietiging en verwijzing.
