HR 19 oktober 2018, ECLI:NL:HR:2018:1973 (EnergyClaim/Staat)
De Hoge Raad heeft in het arrest EnergyClaim/Staat beslist over de vordering van EnergyClaim tot schadevergoeding onder meer wegens het onjuist implementeren van een Europese Richtlijn (Richtlijn 2002/91/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2002 betreffende de energieprestatie van gebouwen, PbEG 2003, L 1/65 (EPB-richtlijn)) op het terrein van energieprestatie-certificaten).
Op 1 januari 2000 is in Nederland het Energie Prestatie Advies (EPA) ingevoerd, waarmee inzicht werd verkregen in de energiezuinigheid van een woning. Volgens de overheid waren er grote aantallen EPA-adviseurs nodig om het beleid uit te voeren. Onder meer de bij EnergyClaim aangesloten bedrijven hebben vervolgens geïnvesteerd in onder meer de opleiding van gecertificeerde EPA-adviseurs. De overheid heeft tussen 2000-2005 met diverse regelingen het EPA gestimuleerd en liep daarmee vooruit op de harmonisatie van energie-labels in Europa. De Staat heeft ook op diverse momenten verkondigd dat, na invoering van deze voorschriften in Nederlandse wet- en regelgeving in 2006, een verplichting zou worden geïntroduceerd om een EPA of Energie Prestatie Certificaat aan te bieden bij verkoop of verhuur van woningen en gebouwen. Op 4 januari 2003 is EPB-Richtlijn in werking getreden. Op grond van die richtlijn moesten de lidstaten de noodzakelijke maatregelen nemen opdat minimumeisen voor de energieprestatie van gebouwen worden vastgesteld (art. 4) en ervoor zorgen dat bij de bouw, verkoop of verhuur van een gebouw aan de eigenaar, of door de eigenaar aan de toekomstige koper of huurder, een energieprestatiecertificaat wordt verstrekt (art. 7). Voorts bepaalde de EPB-richtlijn (in art. 10) dat de lidstaten ervoor moesten zorgen dat (onder meer) de certificering van gebouwen op onafhankelijke wijze werd uitgevoerd door gekwalificeerde en/of erkende deskundigen die hetzij zelfstandig, hetzij in dienst van een openbaar of particulier orgaan optraden. De lidstaten dienden de bepalingen van de EPB-richtlijn uiterlijk op 4 januari 2006 om te zetten in hun nationale wet- en regelgeving (art. 15 lid 1). Bij gebrek aan gekwalificeerde of erkende deskundigen hadden de lidstaten een extra termijn van drie jaar voor de integrale toepassing van de art. 7, 8 en 9 EPB-richtlijn (art. 15 lid 2). Nederland heeft gebruikgemaakt van de extra termijn van art. 15 lid 2 EPB-richtlijn. De EPB-richtlijn is omgezet in het Besluit energieprestatie gebouwen (Stb. 2006, 608, en Stb. 2007, 216; hierna: Beg) en de Regeling energieprestatie gebouwen (Stcrt. 2006, 253; hierna: Reg). Het Beg en de Reg zijn op 1 januari 2008 in werking getreden. In het Beg en de Reg zijn geen expliciete bestuursrechtelijke of strafrechtelijke handhavingssancties opgenomen. Er werd zoveel mogelijk aangesloten bij het reeds op nationaal niveau bestaande, privaatrechtelijke kader voor energiecertificering van gebouwen.
De Europese Commissie heeft Nederland op 8 februari 2006 in gebreke gesteld ten aanzien van de niet-tijdige omzetting van de EPB-richtlijn. Deze ingebrekestelling is na de vaststelling van het Beg en de Reg op 17 oktober 2007 geseponeerd. De Europese Commissie heeft op 6 april 2011 een tweede, aanvullende inbreukprocedure geopend met betrekking tot de invoering van art. 7 EPB-richtlijn. Deze ingebrekestelling is op 16 juli 2015 geseponeerd na wijzigingen van het Beg en de Reg.
De EPB-richtlijn is met ingang van 1 februari 2012 ingetrokken en vervangen door Richtlijn 2010/31/EU van het Europees Parlement en de Raad van 19 mei 2010 betreffende de energieprestatie van gebouwen (herschikking) (PbEU 2010, L 153/13 (herziene EPB-richtlijn)). De herziene EPB-richtlijn bepaalt dat de lidstaten de regels vaststellen inzake de toepasselijke sancties en alle nodige maatregelen treffen opdat de (op de herziene EPB-richtlijn gebaseerde) nationale regels worden toegepast (art. 27). De sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn. De lidstaten moesten de Commissie uiterlijk op 9 januari 2013 in kennis stellen van die bepalingen.
De omzettingstermijn van de herziene EPB-richtlijn is verstreken op 9 juli 2012, maar de meeste bepalingen van de herziene EPB-richtlijn dienden uiterlijk 9 januari 2013 door de lidstaten te worden toegepast (art. 28).
In Nederland is op 16 december 2011 een wetsvoorstel ingediend dat strekte tot invoering van de herziene EPB-richtlijn. Het wetsvoorstel is op 20 december 2012 door de Tweede Kamer verworpen.
De Tweede Kamer heeft het kabinet via moties opgeroepen tot vereenvoudiging van het systeem. Vervolgens heeft de minister in 2013 en 2014 de mogelijkheden voor een vereenvoudigd energielabel voor woningen besproken met de Tweede Kamer. Het vereenvoudigde energielabel is uiteindelijk met de bepalingen van de herziene EPB-richtlijn in de loop van 2014 geïmplementeerd.
Het nieuwe Beg en de nieuwe Reg zijn op 1 januari 2015 in werking getreden (Stb. 2014, 294, respectievelijk Stcrt. 2014, 29575). Het huidige systeem werkt als volgt. Op basis van openbare gegevens, zoals het bouwjaar en bepaalde kenmerken van de woning, is een voorlopig energielabel vastgesteld. Woningeigenaren kunnen dit voorlopige energielabel via een webtool aanvullen met de belangrijkste energetische woningkenmerken. De woningeigenaar moet daarvoor, indien nodig, digitaal bewijsstukken aanleveren. Een erkend energielabeldeskundige controleert op afstand de juistheid van de gegevens en de aangeleverde bewijsstukken en kan eventueel extra bewijsstukken opvragen. Na akkoord van de erkende energielabeldeskundige en toestemming van de woningeigenaar om een definitief energielabel te registreren, verstrekt de beheerder van de webtool (een onderdeel van het ministerie van Economische Zaken) het energielabel. Het toezicht en de handhaving berusten sinds 1 januari 2015 bij de Inspectie Leefomgeving en Transport van het ministerie van Infrastructuur en Milieu (hierna: ILT). De ILT controleert op het aanwezig zijn van het energielabel bij oplevering, verkoop of verhuur van een woning. In geval van overtredingen kan de ILT een last onder dwangsom of een bestuurlijke boete opleggen.
Naar aanleiding van de invoering van de herziene EPB-richtlijn heeft de Europese Commissie in 2012 een derde inbreukprocedure tegen Nederland geopend. In deze inbreukprocedure maakte de Europese Commissie aanvankelijk bezwaar tegen het uitblijven van een melding door Nederland van de maatregelen ter invoering van de richtlijn. In een aanvullend met redenen omkleed advies van 29 april 2015 maakte de Europese Commissie onder meer bezwaar tegen de detaillering van de energieadviezen en de sancties in geval van niet-naleving. Aan de bezwaren van de Europese Commissie is tegemoetgekomen met aanpassingen van de Woningwet op 1 juli 2015 en het Beg in november 2015, waarna de Europese Commissie de ingebrekestelling op 25 februari 2016 heeft ingetrokken. Op 22 juli 2016 heeft Nederland een nieuwe ingebrekestelling ontvangen van de Europese Commissie. Deze vierde inbreukprocedure heeft betrekking op de uitvoering van de (maatregelen ter invoering van de) herziene EPB-richtlijn. Deze inbreukprocedure is nog niet afgerond.
De beslissingen van hof en Hoge Raad
EnergyClaim heeft een verklaring voor recht gevorderd dat de Staat in strijd heeft gehandeld met Europees recht dan wel art. 6:162 BW, door de EPB-richtlijn te laat of onjuist te implementeren, en door te handelen in strijd met het Europeesrechtelijke en Nederlands-rechtelijke beginsel van gerechtvaardigd vertrouwen en diverse algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Zowel rechtbank als hof hebben de vorderingen van EnergyClaim afgewezen. Het hof had daaraan met name ten grondslag gelegd dat niet was voldaan aan het Nederlandse en Europese relativiteitsvereiste. Dat oordeel houdt stand bij de Hoge Raad.
De niet-tijdige of onjuiste omzetting van een EU-richtlijn in het nationale recht is volgens de Hoge Raad in strijd met de op een lidstaat rustende verplichting uit hoofde van art. 4 lid 3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie en art. 288, derde volzin, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en om die reden naar Nederlands recht onrechtmatig in de zin van art. 6:162 BW. Met die onrechtmatigheid is, aldus de Hoge Raad in beginsel ook de toerekenbaarheid aan de Staat gegeven. Daarna toetst de Hoge Raad aan het relativiteitsbeginsel. Het Unierechtelijke relativiteitsvereiste houdt volgens de Hoge Raad in dat voor aansprakelijkheid is vereist dat de geschonden bepaling van Unierecht ertoe strekt particulieren rechten toe te kennen, aldus dat de schade die de particulier stelt als gevolg van die schending te hebben geleden, onder de beschermingsdoelstelling van de richtlijn valt. In een geval als het onderhavige stelt zowel het Unierecht als het Nederlandse recht volgens de Hoge Raad de eis dat komt vast te staan dat de niet-tijdig of onjuist omgezette EU-richtlijn mede strekt tot bescherming van de individuele vermogensbelangen van de gedupeerden, althans dat laatstgenoemde belangen zodanig nauw samenhangen met de door de richtlijn nagestreefde doelstellingen dat de schade die is ontstaan als gevolg van niet-tijdige of onjuiste omzetting, valt onder het beschermingsbereik van de richtlijn.
De EPB-richtlijnen zijn volgens de Hoge Raad gebaseerd op verdragsbepalingen die zien op milieu en energie en hebben als doelstelling (het stimuleren van) de verbetering van de energieprestatie van gebouwen. Om deze doelstelling te verwezenlijken voorzien de richtlijnen in maatregelen die onder meer bestaan in het bepalen van de energieprestatie van gebouwen, het stellen van eisen aan die energieprestatie en in energiecertificering van gebouwen. Deze energiecertificering dient te worden verricht door gekwalificeerde of erkende deskundigen die hetzij zelfstandig hetzij in dienst van een openbaar of particulier orgaan daartoe energieprestatiecertificaten verstrekken (art. 10 EPB-richtlijn, respectievelijk art. 17 herziene EPB-richtlijn). Met een energieprestatiecertificaat wordt de eigenaar of gebruiker van een gebouw in staat gesteld de energieprestatie van dat gebouw te beoordelen en te vergelijken met de energieprestatie van andere gebouwen.
Met de EPB-richtlijnen is, aldus de Hoge Raad, beoogd te komen tot positieve milieueffecten als gevolg van verbeterde energieprestaties van gebouwen. Het feit dat voor de verwezenlijking van de doelstelling van de EPB-richtlijnen de betrokkenheid van met het opstellen van energiecertificaten belaste deskundigen vereist is, betekent niet dat de economische en financiële belangen van deze deskundigen worden beschermd door die richtlijnen, en evenmin dat die belangen zodanig nauw samenhangen met de door die richtlijnen nagestreefde doelstellingen dat zij op die grond onder het beschermingsbereik van die richtlijnen vallen. Daarmee valt het doek voor EnergyClaim.
Gebruik van certificering bij uitvoering overheidsbeleid
De Nederlandse overheid maakt vaker gebruik van particuliere (certificerings)organisaties bij de uitvoering van haar beleid en in het bijzonder bij keuringen of certificering die in wettelijke voorschriften worden geëist. In dat verband zijn ook al beslissingen genomen over de aansprakelijkheid van dergelijke certificerende instanties (zie bijvoorbeeld HvJEU 16 februari 2017, zaak nr. C-219/15, ECLI:EU:C:2017:128 (Schmitt) in verband met ondeugdelijke borstimplantaten) of van de overheid voor door dergelijke instanties gemaakte fouten (bijvoorbeeld HR 7 mei 2004 ECLI:NL:HR:2004:AO6012, AB 2005, 127 m.nt. Van Ommeren (Duwbak Linda) over de onzorgvuldige keuring van een duwbak). Deze uitspraak is echter nieuw waar het gaat om een procedure van de instellingen die energieprestatiecertificaten beoordelen tegen de overheid omdat de overheid hen, kort gezegd, niet in staat zou hebben gesteld investeringen terug te verdienen door omtrent de markt voor dergelijke beoordelingen toezeggingen te doen die niet zouden zijn nagekomen. Zowel hof als Hoge Raad komen aan een inhoudelijke beoordeling echter niet toe omdat ter zake van de aan de orde zijnde richtlijn niet aan het relativiteitsvereiste is voldaan. Dat zal veelal gelden indien al dan niet op grond van Europese regelgeving in wettelijke voorschriften beoordelingen door derden worden voorgeschreven. Dergelijke wettelijke voorschriften zullen in het algemeen strekken ter bescherming van bepaalde marktdeelnemers of bij veiligheid gebate belanghebbenden, maar zullen zelden ook zien op het behalen van een bepaalde omzet. Het is voor dergelijke certificerende of beoordelende instellingen derhalve niet verstandig te ver op implementatie vooruit te lopen en alvast investeringen te doen. Of dat een voortvarende aanpak van het klimaatprobleem ten goede komt, laat ik daarbij in het midden.
De Staat werd bijgestaan door de auteur.
