HR 8 juli 2022, ECLI:NL:HR:2022:1032 (Staat/Nefyto)
Het verbod op het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen dat is vervat in het Besluit gewasbeschermingsmiddelen en biociden kan worden gebaseerd op artikel 78 Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Wgb) en art. 14 Richtlijn 2009/128/EG, indien het strookt met de doelstellingen van deze Richtlijn en noodzakelijk, geschikt en evenredig is. Volgens de Hoge Raad is het verbod in overeenstemming met de Richtlijn en heeft het hof ten onrechte nagelaten de stellingen van de Staat ten aanzien van de noodzakelijkheid, geschiktheid en evenredigheid te beoordelen.
De Hoge Raad heeft zich gebogen over de vraag of een verbod op het professionele gebruik van gewasbeschermingsmiddelen buiten de landbouw onverbindend is. Het ging in het bijzonder om het gebruik van deze middelen, waaronder glyfosaat, op verharde ondergrond voor onkruidbestrijding (voornamelijk voor overheden), alhoewel het professionele gebruik op andere oppervlakten sinds 1 november 2017 ook is verboden. Het verbod is vervat in art. 27b van het Besluit gewasbeschermingsmiddelen en biociden dat is gebaseerd op art. 78 Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Wgb), dat op zijn beurt is gebaseerd op art. 14 Richtlijn 2009/128/EG. Wel bevat artikel 27b lid 2 van het Besluit nog de mogelijkheid om bij ministeriële regeling een uitzondering te maken op het verbod.
Nefyto en anderen, die de belangen van de bedrijven die in Nederland gewasbeschermingsmiddelen op de markt brengen, hebben een procedure aanhangig gemaakt tegen de Staat en daarin een verklaring voor recht gevorderd dat het Besluit onverbindend is.
De rechtbank had die vordering afgewezen, maar het hof oordeelde daar anders over. Volgens het hof voorzag art. 14 van de Richtlijn niet in een verbod zoals dat in het Besluit is neergelegd, mede gelet op de toelichting bij het Besluit waarin was opgemerkt dat kan worden geredeneerd dat het gebruiksverbod niet expliciet voortvloeit uit art. 14 van de Richtlijn. Ook de overige door de Staat aangevoerde grondslagen konden het verbod volgens het hof niet schragen.
De Hoge Raad casseert. Volgens hem bepaalt art. 14 lid 1 van de Richtlijn dat de lidstaten alle nodige maatregelen nemen om bestrijding met lage inzet van pesticiden te bevorderen, waarbij zij waar mogelijk voorrang geven aan niet-chemische methoden, zodat professionele gebruikers van pesticiden overschakelen op praktijken en producten die het laagste risico voor de gezondheid van de mens en het milieu opleveren. Art. 2 lid 3 van de Richtlijn houdt volgens de Hoge Raad verder in dat de bepalingen van de Richtlijn voor de lidstaten geen beletsel vormen om het voorzorgbeginsel toe te passen bij het beperken of verbieden van het gebruik van pesticiden onder bepaalde omstandigheden of in bepaalde gebieden. Doelstelling van de Richtlijn is, aldus de Hoge Raad, de menselijke gezondheid en het milieu te beschermen tegen de risico’s die mogelijk samenhangen met het gebruik van pesticiden. De Richtlijn biedt volgens hem aan de lidstaten een flinke ruimte om de noodzakelijke nadere uitvoeringsmaatregelen af te stemmen op hun specifieke geografische, landbouw- en klimaatsituatie. De Richtlijn is mede gebaseerd op de overweging dat het aquatisch milieu bijzonder kwetsbaar is voor pesticiden en dat daarom bijzondere aandacht besteed moet worden aan het vermijden van verontreiniging van het oppervlaktewater en het grondwater, en het gebruik van pesticiden in onder meer gebieden bestemd voor de onttrekking van drinkwater en op verharde of zeer doorlatende oppervlakten, zoveel mogelijk dient te worden beperkt of achterwege dient te wordt gelaten. Voorts ligt volgens de Hoge Raad aan de Richtlijn ten grondslag dat in gebieden waar een groot risico van blootstelling aan pesticiden bestaat, het gebruik daarvan tot een minimum dient te worden beperkt of verboden dient te worden.
Volgens de Hoge Raad volgt daarmee uit de Richtlijn dat onder de in art. 14 Richtlijn gebruikte aanduiding ‘alle nodige maatregelen’ ook een verbod kan worden begrepen, mits de reikwijdte van het verbod niet ruimer is dan strookt met de doelstellingen van de Richtlijn. Artikel 78 Wgb, dat strekt tot implementatie van artikel 14 Richtlijn, moet volgens de Hoge Raad dienovereenkomstig worden uitgelegd. Omdat een verbod een inbreuk kan maken op het vrije verkeer van goederen in de zin van art. 34 VWEU, is een verbod, aldus de Hoge Raad, slechts gerechtvaardigd in de zin van art. 36 VWEU, indien het noodzakelijk, geschikt en evenredig is.
Volgens de Hoge Raad blijkt uit de nota van toelichting bij het Besluit dat het niet gaat om een algeheel verbod op chemische gewasbeschermingsmiddelen, maar om maatregelen om een geïntegreerde gewasbescherming te realiseren en vermijdbaar gebruik van chemische gewasbeschermingsmiddelen daadwerkelijk te voorkomen. In de nota van toelichting is aandacht besteed aan de noodzakelijkheid, geschiktheid en evenredigheid van het verbod en deze houdt onder meer in dat de maatregelen die sinds de jaren negentig zijn genomen, niet hebben geleid tot het voorkomen of minimaliseren van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen, en evenmin tot het verdwijnen van ‘normoverschrijdingen’ door te hoge concentraties glyfosaat in het oppervlaktewater. Het verbod is volgens de toelichting overigens niet beperkt tot glyfosaat onder meer omdat in dat geval de verboden werkzame stof kan worden vervangen door een andere potentieel schadelijke stof.
In het cassatiemiddel is volgens de Hoge Raad dus gerecht geklaagd dat het hof bij zijn beoordeling van de vraag of artikel 78 Wgb grondslag biedt voor het verbod, geen aandacht heeft geschonken aan (a) de uitzonderingen op dat verbod op de voet van artikel 27b lid 2 Bgb en (b) de stellingen van de Staat dat (i) het Besluit een beperkte invloed heeft gehad op de totale verkoop van gewasbeschermingsmiddelen, (ii) het Besluit een beperkt aantal middelen en werkzame stoffen raakt, (iii) het Besluit noodzakelijk en evenredig is met het oog op de bescherming van de kwaliteit van het oppervlakte- en grondwater, (iv) het Besluit bijdraagt aan de waterkwaliteit en een uitwerking van het voorzorgsbeginsel vormt en (v) er betaalbare alternatieven bestaan voor het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen dat onder de reikwijdte van het verbod valt en dat beperking van het verbod tot bepaalde werkzame stoffen zou leiden tot een ongewenst substitutie-effect. De beslissing van het hof is dus volgens de Hoge Raad rechtens onjuist of onbegrijpelijk.
De Staat had ook nog aangevoerd dat het verbod kan worden gebaseerd op artikel 80a Wgb en artikel 12 van de Richtlijn, maar ook die konden volgens het hof geen grondslag bieden voor het verbod. De Hoge Raad behandelt de daarop gerichte onderdelen niet meer omdat dit door het slagen van de op artikel 78 Wgb gerichte onderdelen niet meer nodig is. Zo nodig kan dit volgens de Hoge Raad alsnog na cassatie en verwijzing worden onderzocht.
De Staat is in cassatie bijgestaan door de auteur en in feitelijke instanties door Edward Brans en Georges Dictus.
