HR 28 maart 2014, ECLI:NL:HR:2014:767
De gehoudenheid om een besluit toereikend te motiveren (art. 7:12 Awb), strekt niet tot bescherming van vermogensbelangen van personen die niet kunnen worden aangemerkt als belanghebbende bij dit besluit in de zin van de Awb. Schending van de motiveringsplicht is dus niet onrechtmatig jegens niet belanghebbenden, nu niet voldaan wordt aan de relativiteitseis van art. 6:163 BW. De motiveringsplicht strekt er toe dat degene die tegen het besluit bezwaar heeft gemaakt en eventuele andere belanghebbenden uit de beslissing kunnen opmaken waarom aan de aangevoerde bezwaren niet is tegemoetgekomen, onder meer met het oog op het al dan niet instellen van rechtsmiddelen.
Feiten
Verweerster is eigenaar van een aantal panden in Amsterdam, die zij aan A heeft verhuurd met het oog op de exploitatie van een prostitutiebedrijf door A. In de huurovereenkomst die verweerster en A hebben gesloten, is opgenomen dat de overeenkomst pas in werking treedt vanaf het moment dat de exploitatievergunningen zou zijn verstrekt.
De burgemeester heeft de vergunningen geweigerd op grond van een bepaling in de APV, waarin staat dat de vergunning mag worden geweigerd in het geval redelijkerwijs moet worden aangenomen dat de feitelijke toestand niet in overeenstemming zal zijn met hetgeen in de aanvraag is vermeld. Verweerder heeft de gemeente bij brief aansprakelijk gesteld voor de schade die zij ten gevolge van de weigering van de vergunning leed en zou lijden. A heeft tegen het besluit van de burgemeester bezwaar gemaakt, dat vervolgens ongegrond is verklaard. De rechtbank heeft het beroep van A vervolgens gegrond verklaard en het besluit vernietigd wegens strijd met de motiveringsplicht van art. 7:12 lid 1 Awb. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in het hoger beroep van de burgemeester de uitspraak van de rechter bevestigd. De Afdeling heeft overwogen dat de rechtbank met juistheid had geoordeeld dat het bestreden besluit niet op een deugdelijke motivering berustte. De burgemeester heeft als gevolg van deze uitspraken alsnog de vergunningen aan A verleend. Verweerster heeft aanspraak gemaakt op schadevergoeding, maar dit verzoek is door de gemeente afgewezen.
Procedure
In deze procedure vordert verweerster dat de gemeente zal worden veroordeeld tot betaling van schadevergoeding. Daaraan heeft zij ten grondslag gelegd dat uit de uitspraak van de Afdeling zou volgen dat de gemeente onrechtmatig jegens haar heeft gehandeld, dat de burgemeester haar met zijn besluiten bewust heeft benadeeld, en dat de gemeente inbreuk heeft gemaakt op art. 1 van het Eerste protocol. De rechtbank heeft de vorderingen afgewezen, daartoe overwegend dat de gemeente onvoldoende weersproken had gesteld dat verweerster geen belanghebbende was bij de besluiten over de vergunningen.
Het hof heeft deze uitspraak vernietigd en de gemeente tot betaling van schadevergoeding veroordeeld. Daartoe overwoog het hof dat met de uitspraak van de Afdeling vaststaat dat het besluit van de burgemeester onrechtmatig was, in elk geval jegens A. Of het besluit ook onrechtmatig was jegens verweerster, was volgens het hof afhankelijk van het antwoord op de vraag of de door de burgemeester geschonden norm (art. 7:12 Awb) ook strekte tot bescherming van haar belangen. Het hof overwoog dat de norm van art. 7:12 Awb zodanig ruim is dat niet op voorhand kan worden uitgesloten dat schending van deze norm onder omstandigheden onrechtmatig kan zijn jegens derden-belanghebbenden, zoals verweerster. Voor de onderhavige zaak heeft het hof daarbij onder meer van belang geacht dat de burgemeester bekend was met de financiële belangen van verweerster en dat hij aansprakelijk was gesteld. Bovendien was volgens het hof van belang dat A zich in de bestuursrechtelijke procedure steeds op het standpunt had gesteld dat de weigeringsgrond van de burgemeester geen stand kon houden. Ook het feit dat de voorzieningenrechter in een parallelle procedure onder de aandacht heeft gebracht dat twijfel bestond over de weigering van de vergunning op basis van de APV is door het hof meegewogen. Onder meer deze omstandigheden brachten volgens het hof mee dat het besluit ook onrechtmatig was jegens verweerster.
Cassatie
De gemeente is tegen dit arrest in cassatie opgekomen. Onderdeel 1.1 van het cassatiemiddel ziet op de overweging van het hof dat de strekking van art. 7:12 lid 1 Awb zodanig ruim is dat niet op voorhand kan worden uitgesloten dat schending van deze norm onder omstandigheden onrechtmatig kan zijn jegens derden-belanghebbenden, zoals verweerster. In onderdeel 1.2 wordt daaraan toegevoegd dat het hof buiten de grenzen van de rechtsstrijd is getreden indien het hof heeft aangenomen dat verweerster wel belanghebbende was bij het onderhavige besluit. De rechtbank had immers in tegengestelde zin geoordeeld daartegen zijn in hoger beroep geen grieven gericht. Bovendien zou het hof hebben miskend dat het besluit van de burgemeester in dat geval formele rechtskracht heeft gekregen jegens verweerster, nu zij daartegen niet is opgekomen.
Kennelijk is volgens de Hoge Raad niet duidelijk of het hof in zijn arrest verweerster nu aanmerkt als belanghebbende in de zin van de Awb, of niet. De Hoge Raad bespreekt daarom beide lezingen bij zijn beoordeling van de onderdelen 1.1 en 1.2.
Beide onderdelen zijn volgens de Hoge Raad gegrond. Wanneer het oordeel van het hof zo moet worden verstaan dat verweerster wel belanghebbende is bij het besluit, geldt dat onderdeel 1.2 terecht is voorgesteld:
“Het hof heeft dan immers miskend dat het slechts anders kon oordelen over een door de rechtbank uitdrukkelijk en zonder voorbehoud gegeven beslissing ten aanzien van enig geschilpunt, naar aanleiding van een behoorlijk in het geding naar voren gebrachte grief. Het onderdeel klaagt bovendien terecht dat het hof dan mede de formele rechtskracht heeft miskend die het desbetreffende besluit van de burgemeester jegens [verweerster] had, aangezien zij in dat geval als belanghebbende een rechtsmiddel tegen dat besluit had kunnen aanwenden, maar dit heeft nagelaten.”
Indien het arrest zo moet worden gelezen dat verweerster geen belanghebbende is in de zin van de Awb bij het onderhavige besluit, dan treft volgens de Hoge Raad onderdeel 1.1 doel. De Hoge Raad stelt daarbij in rov. 3.6 het volgende voorop:
“Indien de bestuursrechter een besluit heeft vernietigd wegens strijd met art. 7:12 lid 1 Awb, staat vast dat het besluit niet berust op een deugdelijke motivering in de zin van die bepaling. (…) Deze motiveringsplicht strekt ertoe, met name ingeval de bezwaren ongegrond worden verklaard, dat degene die tegen het besluit bezwaar heeft gemaakt en eventuele andere belanghebbenden uit de beslissing kunnen opmaken waarom aan de aangevoerde bezwaren niet is tegemoetgekomen. Dat is onder meer van belang voor de beantwoording van de vraag of een vervolgprocedure met kans op succes gevoerd kan worden. (…) Hoewel de gehoudenheid om een besluit toereikend te motiveren mede kwaliteitsbevordering en -bewaking tot doel heeft, strekt zij niet tot bescherming van vermogensbelangen van personen die niet kunnen worden aangemerkt als belanghebbende bij een besluit in de zin van de Awb.”
Bij dit uitgangspunt acht de Hoge Raad het besluit dat op grond van art. 7:12 lid 1 Awb is vernietigd, niet onrechtmatig jegens verweerder – ook niet onder de door het hof genoemde omstandigheden. In de verhouding tot verweerster is ter zake van de schending van art. 7:12 lid 1 Awb dus, volgens de Hoge Raad, niet voldaan aan het relativiteitsvereiste van art. 6:163 BW. Dit laat overigens onverlet dat onder omstandigheden sprake kan zijn van een andere, jegens verweerster in acht te nemen zorgvuldigheidsnorm. Daarover heeft het hof echter niets vastgesteld, aldus de Hoge Raad.
Nu deze beide klachten gegrond zijn, behoeven de overige klachten van de gemeente geen behandeling meer. De Hoge Raad vernietigt het arrest van het hof Amsterdam en verwijst de zaak naar het hof Den Haag voor verdere behandeling en beslissing.
De gemeente Amsterdam is in cassatie bijgestaan door Martijn Scheltema en de auteur.
