HR 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:812 (CVZ/de verzorgingshuizen)
Wanneer aanvrager en bestuursorgaan hebben afgesproken dat bij een bepaald subsidiebesluit ook een beslissing wordt genomen over, bijvoorbeeld, de toekenning van opgebouwde investeringsreserves, dan mag van de aanvrager verwacht worden dat hij een rechtsmiddel aanwendt tegen dat subsidiebesluit als daarover in het besluit, ondanks de afspraak, geen kenbare beslissing is genomen. Wanneer de aanvrager tegen dat besluit geen rechtsmiddel aanwendt, krijgt het besluit formele rechtskracht, ook ten aanzien van het niet-toekennen van de reserves. Van klemmende bezwaren tegen toepassing van het beginsel van formele rechtskracht is in een dergelijk geval geen sprake.
Achtergrond
Deze zaak heeft betrekking op investeringsreserves die verschillende verzorgingshuizen hebben opgebouwd onder de Wet op de Bejaardenoorden. Deze wet werd in 1997 vervangen door de Overgangswet verzorgingshuizen, en de subsidies voor verzorgingshuizen werden niet langer verstrekt door de provincie, maar door CVZ. Op 11 april 2000 is tussen (onder meer) de verzorgingshuizen en CVZ afgesproken dat de investeringsreserves zouden worden toegewezen bij de subsidieafrekening over de jaren 1998 en/of 1999. De opgebouwde reserves zouden daartoe geïnventariseerd worden door het zorgkantoor en de provincie. De inventarisatie door het zorgkantoor en de provincie is afgerond in 2002. Eerder dat jaar had het CVZ de subsidies voor de verzorgingshuizen over 1998 en 1999 echter reeds vastgesteld, zonder in die besluiten melding te maken van de investeringsreserves. Tegen die besluiten hebben de verzorgingshuizen geen rechtsmiddelen ingesteld. CVZ stelde zich daarom op het standpunt dat de subsidiebesluiten over 1998 en 1999 al waren genomen en dat die besluiten formele rechtskracht hadden gekregen, ook ten aanzien van het niet uitkeren van de investeringsreserves. De verzorgingshuizen hebben het CVZ in 2005 verzocht om de opgebouwde investeringsreserves alsnog toe te kennen. Het CVZ heeft deze aanvragen tot subsidieverstrekking bij besluit van 7 juni 2005 afgewezen:
“Uw brief van 10 mei 2005 bevat inhoudelijk geen nieuwe feiten en omstandigheden en vormt dan ook geen aanleiding voor het CVZ om een ander standpunt in te nemen dan het CVZ tot nu toe in correspondentie met het zorgkantoor Utrecht heeft gedaan.”
Het tegen dit besluit gemaakte bezwaar is door het CVZ ongegrond verklaard. Tegen die beslissing op bezwaar is te laat beroep ingesteld. Dit beroep is daarom door de bestuursrechter niet-ontvankelijk verklaard.
De verzorgingshuizen vorderen in deze civiele procedure dat het CVZ wordt veroordeeld tot betaling van ruim 2,2 miljoen euro aan opgebouwde investeringsreserves. Zij vorderen nakoming van de op 11 april 2000 gesloten overeenkomst die volgens hen inhield dat CVZ de investeringsreserves aan de individuele verzorgingshuizen zou uitkeren.
Hof: klemmende bezwaren tegen toepassing formele rechtskracht
Het hof heeft CVZ veroordeeld tot betaling van de investeringsreserves. Volgens het hof is op 11 april 2000 een overeenkomst tot stand gekomen, waarbij CVZ zich heeft verbonden om de investeringsbudgetten individueel aan de verzorgingshuizen toe te wijzen bij de afrekeningen over de jaren 1998 en 1999. Het feit dat in de subsidiebesluiten over de jaren 1998 en 1999 geen melding werd gemaakt van enige beslissing over de (wijze van) afrekening van de investeringsreserves bracht volgens het hof mee dat de verzorgingshuizen erop mochten vertrouwen dat dit punt in een separaat traject zou worden afgehandeld. Zij hadden geen enkele reden om bezwaar te maken tegen deze besluiten.
Als aan de besluiten al formele rechtskracht zou toekomen ten aanzien van de investeringsreserves, dan waren volgens het hof de bezwaren tegen toepassing daarvan zo klemmend dat daarop in de onderhavige omstandigheden een uitzondering moest worden gemaakt. Datzelfde gold volgens het hof ten aanzien van het besluit van 2005. Toepassing van dit beginsel zou ‘strijd met de redelijkheid, althans met de eisen die aan een behoorlijk en zorgvuldig handelende overheid moeten worden gesteld’ meebrengen. Dat de verzorgingshuizen wel (te laat) beroep hebben ingesteld tegen het besluit van 24 oktober 2005 maakt dit niet anders, aldus het hof.
Hoge Raad: overeenkomst van 11 april 2000
Ten aanzien van de overeenkomst van 11 april 2000 overweegt de Hoge Raad in cassatie dat het hof heeft miskend dat het toekennen van de individuele investeringsreserves niet bij overeenkomst kan plaatsvinden, maar bij beschikking dient te geschieden. De overeenkomst van 11 april 2000 kan niet afdoen aan het uit titel 4.2 van de Awb voortvloeiende vereiste dat subsidieverlening en subsidievaststelling plaatsvinden bij een op een wettelijk voorschrift berustende beschikking. Dat een dergelijke beschikking is genomen heeft het hof niet vastgesteld. Als het hof heeft bedoeld dat de overeenkomst zo moet worden uitgelegd dat zij het CVZ ertoe verplicht de opgebouwde investeringsreserves te betrekken in de door het CVZ te geven subsidiebeschikkingen over de jaren 1998 en 1999, heeft het hof volgens de Hoge Raad miskend dat dan sprake was van een zogenoemde bevoegdhedenovereenkomst. Of het CVZ in dat geval op grond van de bevoegdhedenovereenkomst gehouden zou zijn om op enig moment (alsnog) een voor de verzorgingshuizen gunstige subsidiebeschikking te geven, staat ter beoordeling van de bestuursrechter, aldus de Hoge Raad.
Hoge Raad: ook niet-kenbare beslissing komt formele rechtskracht toe
De Hoge Raad stelt voorop dat de besluiten uit 2002 waarin de subsidie over 1998 en 1999 werd vastgesteld, formele rechtskracht hebben gekregen. Anders dan het hof oordeelt de Hoge Raad dat deze formele rechtskracht ook ziet op de (niet-)toekenning van de opgebouwde investeringsreserves. Terecht is door CVZ aangevoerd dat de verzorgingshuizen in bezwaar of beroep hadden kunnen aanvoeren dat de besluiten ten aanzien van de investeringsreserves ten onrechte, want in strijd met de overeenkomst van 11 april 2000, geen beslissing bevatten. Zonder nadere motivering is verder onbegrijpelijk op grond van welke feiten en omstandigheden het hof heeft aangenomen dat het aan CVZ is toe te rekenen dat de verzorgingshuizen de subsidievaststellingen niet hebben aangevochten, aldus de Hoge Raad.
Voorts klaagt CVZ volgens de Hoge Raad terecht dat het oordeel van het hof dat het besluit uit 2005 geen beslissing bevatte over de investeringsreserves, onbegrijpelijk is. Bovendien oordeelt de Hoge Raad dat terecht is geklaagd tegen het oordeel van het hof dat er klemmende bezwaren zijn tegen toepassing van de formele rechtskracht op het besluit uit 2005. Het hof heeft dit oordeel immers gebaseerd op de omstandigheid dat in deze besluiten slechts wordt verwezen naar de besluiten van 2002, waarin volgens het hof niet is beslist over de toekenning van de investeringsbudgetten. Nu de klachten tegen dit laatste oordeel door de Hoge Raad gegrond zijn bevonden, is het oordeel dat daarop is gebaseerd onvoldoende gemotiveerd.
De Hoge Raad vernietigt daarom het arrest van het hof Amsterdam en verwijst de zaak naar het hof Den Haag voor verdere behandeling en beslissing.
CVZ werd in cassatie bijgestaan door Martijn Scheltema en Marijse Neuteboom-Klink en in de feitelijke instanties door hun kantoorgenoot Melita van der Mersch.
