Hoge Raad 13 oktober 2017, ECLI:NL:HR:2017:2615
Het oordeel van het hof dat de Gemeente Bronckhorst zich, in verband met de bevolkingskrimp in de regio Achterhoek, niet op de onvoorziene omstandighedenregeling uit de samenwerkingsovereenkomst met twee projectontwikkelaars en art. 6:258 BW kon beroepen, is – mede gelet op de terughoudendheid die geboden is bij toepassing van art. 6:258 BW– niet onjuist of onvoldoende gemotiveerd.
Achtergrond van deze zaak
De (huidige) Gemeente Bronckhorst (eiseres tot cassatie; hierna: de Gemeente) heeft in 2004 het plan opgevat om op locatie Kerkweide-Zuid 27 nieuwbouwwoningen te realiseren. Twee projectontwikkelaars (verweersters in cassatie) werkten samen om in dit projectgebied een nieuwbouwproject tot stand te brengen. In het Kwalitatieve Woonprogramma 2005-2014 (hierna: KWP2) was vastgelegd dat de regio Achterhoek zich in deze periode zou inzetten om 10.000 woningen te realiseren. Daarvan zou de Gemeente ongeveer 1.100 woningen bouwen. Een Kwalitatief Woonprogramma ziet op een periode van tien jaar, maar moet elke vijf jaar worden geactualiseerd.
Medio 2008 zijn de voorbereidingen voor het Kwalitatieve Woonprogramma 2010-2019 (hierna: KWP3) gestart. In de in september 2008 vastgestelde Woonvisie wordt onder meer gewezen op de bevolkingskrimp in de regio Achterhoek. Op 20 mei 2009 heeft een bestuurlijk overleg plaatsgevonden, waarin afspraken zijn gemaakt over KWP3 regio Achterhoek. In het daarop gebaseerde afsprakenkader is onder meer opgenomen dat het nieuwe behoeftenonderzoek uit 2007 ertoe heeft geleid dat KWP3 met 5.900 woningen een aanzienlijk lagere behoefte laat zien dan KWP2 met 10.000 woningen.
In juli 2009 hebben de Gemeente en de twee projectontwikkelaars een samenwerkingsovereenkomst (hierna: SOK) gesloten voor het projectgebied. Daarin is in art. 13 SOK een onvoorziene omstandighedenregeling opgenomen. Op grond daarvan dienen partijen in overleg te treden om de overeenkomst te wijzigen, indien sprake is van zodanige onvoorziene omstandigheden dat partijen ongewijzigde instandhouding naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid niet mogen verwachten.
In oktober 2009 heeft de gemeenteraad van de Gemeente ingestemd met KWP3, waarin wordt uitgegaan van 5.900 woningen in de regio Achterhoek. In juli 2010 is vervolgens een Regionale Woonvisie vastgesteld, waarin is bepaald dat in de Gemeente in de planperiode maximaal 385 nieuwbouwwoningen mogen worden toegevoegd. Eind 2010 heeft het college van B&W het beleidsuitgangspunt geformuleerd dat geen uitbreidingsplannen worden gemaakt.
Kort daarop heeft de Gemeente de twee projectontwikkelaars bericht dat de beleidswijzigingen als een onvoorziene omstandigheid zijn aan te merken en dat het geplande woningbouwproject Kerkweider-Zuid geen doorgang zal vinden. De twee projectontwikkelaars hebben de door hen gemaakte kosten begroot op ruim € 1.9 miljoen. De Gemeente heeft aangeboden € 78.000,- hiervan te vergoeden.
Procedure
In deze procedure hebben de twee projectontwikkelaars zich, voor zover van belang, op het standpunt gesteld dat de Gemeente toerekenbaar is tekortgeschoten in de nakoming van haar verplichtingen uit de SOK. Zij vorderen schadevergoeding. De Gemeente heeft zich er onder meer op beroepen dat sprake was van onvoorziene omstandigheden, en dat zij door provinciaal beleid gedwongen was om van verdere medewerking aan het project af te zien. In cassatie is uitsluitend laatstgenoemde vraag van belang. Het hof oordeelde – anders dan de rechtbank – op dit punt dat de Gemeente zich niet op de onvoorziene omstandighedenregeling kon beroepen.
De Gemeente is tegen deze uitspraak in cassatie gegaan.
Cassatie
In cassatie bestrijdt de Gemeente, voor zover van belang, het oordeel van het hof dat de bevolkingskrimp niet moet worden gezien als een onvoorziene omstandigheid.
A-G Keus acht in zijn conclusie enkele subklachten gegrond. Volgens de A-G rechtvaardigt het feit, dat ten tijde van het sluiten van de SOK voor de Gemeente kenbaar was dat de bevolkingskrimp gevolgen voor het aantal te bouwen woningen in de Gemeente zou hebben, niet de conclusie dat van toekomstige omstandigheden geen sprake zou zijn. Een toekomstige omstandigheid verliest niet haar toekomstige karakter doordat zij voorzienbaar is, aldus de A-G.
De Hoge Raad verwerpt de betreffende klachten echter en overweegt daartoe in rov. 3.3.2 als volgt:
3.3.2 Het hof heeft zijn oordeel in rov. 5.7 dat geen sprake is van een toekomstige omstandigheid, daarop gebaseerd dat tijdens het bestuurlijk overleg op 20 mei 2009 (zie hiervoor in 3.1 onder (vi)) naar voren is gekomen dat KWP3 met 5.900 woningen een aanzienlijk lagere behoefte in de regio Achterhoek liet zien dan KWP2 met 10.000 woningen voor de periode 2005-2014, en dat met een woningbouwprogramma van de gezamenlijke gemeenten van 15.000 nieuwbouwwoningen voor de hele regio voor de periode 2010-2019 sprake is van een forse overprogrammering aan nieuwbouw. De daaruit door het hof getrokken conclusie dat toen voor de Gemeente duidelijk was, althans duidelijk moest zijn, dat (ook) zij haar nieuwbouwplannen moest gaan bijstellen, is niet onbegrijpelijk.
Daarop aansluitend overweegt het hof dat, hoewel de Gemeente “niet precies voor ogen had” hoe de nieuwbouwplannen eruit zouden komen te zien, zij ten tijde van het sluiten van de SOK met [verweersters] bekend was met de bestaande bevolkingskrimp en voor haar kenbaar was dat dit gevolgen zou hebben voor het aantal te bouwen woningen in de Gemeente.
In de zojuist weergegeven overwegingen ligt als oordeel van het hof besloten dat het de Gemeente reeds ten tijde van het sluiten van de SOK duidelijk moet zijn geweest dat ook het voorgenomen project met [verweersters] op losse schroeven stond. Dat oordeel is niet onbegrijpelijk, gelet op de aanzienlijke mate waarin het regionale woningbouwprogramma moest worden bijgesteld: van 10.000 woningen voor de – bij het sluiten van de SOK reeds voor een groot deel verstreken – periode 2005-2014 naar 5.900 woningen voor de periode 2010-2019.
In het licht van het hiervoor overwogene is het oordeel van het hof dat de bevolkingskrimp en de daaruit voortvloeiende noodzaak voor de Gemeente tot bijstelling van de nieuwbouwplannen (waaronder het project met [verweersters]) geen toekomstige omstandigheid was, niet onbegrijpelijk, ook niet in het licht van de door de Gemeente in de onderdelen 1.3 en 1.4 aangevoerde omstandigheden.”
Vervolgens overweegt de Hoge Raad in rov. 3.3.3 dat het hof niet enkel heeft beoordeeld of de bevolkingskrimp en de daaruit voortvloeiende noodzaak tot aanpassing van de nieuwbouwplannen van de Gemeente moeten worden gezien als een onvoorziene omstandigheid. Het hof heeft tevens geoordeeld dat de nieuwe inzichten en beleidswijziging als onvoorziene omstandigheden kunnen worden aangemerkt, maar overwogen dat deze omstandigheden niet een voldoende rechtvaardiging voor de Gemeente vormen om de verplichtingen uit de SOK niet na te komen. De betreffende oordelen zijn in cassatie niet bestreden en zijn mede dragend voor de conclusie dat de Gemeente zich niet op onvoorziene omstandigheden kan beroepen.
De Hoge Raad verwerpt het cassatieberoep.
