HR 26 juni 2015, ECLI:NL:HR:2015:1750 (Windpark Zeeland I/Delta Netwerkbedrijf)
De beslissing van de toezichthouder in een geschilprocedure in het kader van de Elektriciteitswet 1998 is bindend voor de netbeheerder en strekt tot uitgangspunt in een civiele procedure tussen die netbeheerder en de klager in de geschilprocedure. Gelet op de strekking van de Elektriciteitswet (te weten: rechtsbescherming voor afnemers) komt een onjuiste uitleg van de E-wet, resulterend in een onjuist factuurbedrag voor de aansluitkosten, voor rekening van de netbeheerder.
Achtergrond
Op 26 juni 2015 stond de Elektriciteitswet 1998 niet driemaal (zie de drie Splitsingszaken), maar zelfs viermaal in de schijnwerpers. In het geding tussen Windpark Zeeland en Delta Netwerkbedrijf gaat het om de contracteerplicht van een netbeheerder (hier: Delta) op grond van art. 23 Elektriciteitswet 1998 (E-wet). Op grond van deze bepaling is de netbeheerder verplicht om degene die daarom verzoekt te voorzien van een aansluiting op het net, tegen een tarief dat in overeenstemming is met de bepalingen van de E-wet. De tariefstructuur heeft onder meer betrekking op het aansluittarief (art. 28 E-wet). Het is dit onderdeel van de tariefstelling dat centraal staat in de procedure die Windpark Zeeland tegen Delta heeft aangespannen.
Windmolenpark Jacobahaven
Windpark Zeeland exploiteert een windmolenpark op de locatie Jacobahaven nabij de aansluiting van de Oosterscheldekering op Noord-Beveland. De door de windmolens opgewekte energie wordt via het elektriciteitsnet gedistribueerd. Netbeheerder Delta is op grond van de E-wet belast met het transport van elektriciteit in de provincie Zeeland en het onderhouden van de noodzakelijke infrastructuur.
In het kader van een renovatie heeft het Windpark besloten de bestaande windturbines te vervangen door drie nieuwe windturbines met een gezamenlijk vermogen van 9 MVA. Begin 2005 heeft zij bij Delta een verzoek ingediend tot het aansluiten van deze nieuwe installatie op het elektriciteitsnetwerk. Delta heeft het Windpark een offerte uitgebracht. De daarin verdisconteerde aansluitingskosten bedroegen ongeveer 3,2 miljoen Euro. Dit bedrag was gebaseerd op aansluiting op de 20 km verder gelegen MS-rail van het transformatorstation HS/MS te Middelburg. Windpark heeft op de voet van art. 51 E-wet bij de NMa een klacht ingediend met betrekking tot deze factuur, stellende dat Delta een verkeerd aansluittarief in rekening heeft gebracht. Het aansluittarief had volgens het Windpark gerelateerd moeten worden aan het aansluitpunt op gebouw B van de locatie Jacobahaven. Uitgaande van dit aansluitpunt zouden de aansluitkosten zo’n € 220.000,- zijn.
Delta had voor Middelburg als aansluitpunt gekozen, omdat dit volgens Delta het dichtstbijzijnde punt was waarop de verzochte aansluiting op verantwoorde wijze kon worden gerealiseerd.
De klacht werd ongegrond bevonden en ook in de daaropvolgende bezwaarprocedure werd het bezwaar van het Windpark grotendeels ongegrond bevonden. Bij uitspraak van 22 oktober 2008 komt College van Beroep voor het Bedrijfsleven echter tot een ander oordeel. Uit deze uitspraak volgt dat Delta de door het Windpark te betalen aansluitkosten inderdaad had moeten baseren op het aansluitpunt in de Jacobahaven.
Het CBB komt tot dit oordeel op basis van een uitleg van art. 27 E-wet. Uit art. 27 lid 2, onderdeel d E-wet leidt het CBB af dat de wetgever heeft beoogd dat met betrekking tot kleine windparken tot 10 MVA (waartoe het molenpark van het Windpark, met een capaciteit van 9 MVA, ook behoort) het kostenveroorzakingsbeginsel niet kan worden gehanteerd. Tegenover deze kleine windparken kan de netbeheerder zich dus niet beroepen op de exceptie van art. 27 lid 2, onder a E-wet op grond waarvan de netbeheerder aansluiting op een bepaald punt kan weigeren als dit om technische redenen redelijkerwijs niet van hem kan worden verlangd.
Met inachtneming van de uitspraak van het CBB heeft de raad van bestuur van de NMa bij beslissing van 13 maart 2009 het bezwaar van het Windpark alsnog gegrond bevonden en verstaan dat bij de berekening van het aansluittarief dient te worden uitgegaan van een aansluiting op de locatie Jacobahaven. Delta heeft tegen dit nieuwe besluit geen bezwaar gemaakt, maar heeft een nieuwe factuur uitgebracht, gebaseerd op aansluitpunt Jacobahaven. Het Windpark had echter inmiddels de aansluiting al gerealiseerd onder betaling van ruim € 3 miljoen Euro.
Procedure
In de onderhavige procedure vordert het Windpark schadevergoeding, bestaande uit het verschil van de betaalde aansluitingskosten en de kosten die Delta, uitgaande van locatie Jacobahaven, in rekening had mogen brengen. Zij stelt dat Delta bij de het uitbrengen van de eerste factuur onrechtmatig, want in strijd met de E-wet, heeft gehandeld.
Delta heeft daar tegen ingebracht dat zij zich bij het uitbrengen van de eerste factuur heeft gericht naar de vaste beleidslijn van de NMa. Daarnaast beroept zij zich op een latere uitspraak van het CBB uit 2013 waarin in een vergelijkbare kwestie tussen andere partijen werd geoordeeld dat de tekst van art. 27 lid 2, aanhef en onder d E-wet niet uitsluit dat onder “dichtstbijzijnde punt” mag worden verstaan: het punt waarop aansluiting technisch gezien redelijkerwijs kan worden gerealiseerd. Tegen dit standpunt heeft het Windpark op zijn beurt aangevoerd dat Delta geen bezwaar heeft gemaakt tegen het NMa-besluit uit 2009, zodat dit – gelet op de formele rechtskracht daarvan – ook in verhouding tot het Windpark bindend is.
Het hof heeft, anders dan de rechtbank, de vorderingen van het Windpark afgewezen. Het hof oordeelt dat weliswaar in de onderhavige procedure moet worden uitgegaan van de uitleg die het CBB in de uitspraak in 2008 aan art. 27 E-wet heeft gegeven, maar dat in die uitspraak – noch in het daaropvolgende besluit van de NMa – geen oordeel is gegeven omtrent de (on)rechtmatigheid of (on)juistheid van de gedragingen van Delta. Het beroep op de formele rechtskracht faalt, aldus het hof, voor zover het Windpark daarmee verdedigt dat met de uitspraak van het CBB enig oordeel over de (on)rechtmatigheid zou zijn gegeven. vervolgt het hof dat Delta bij het uitbrengen van de offerte niet onrechtmatig heeft gehandeld, nu zij niet anders kon handelen dan zij heeft gedaan. Het hof achtte daarbij onder meer (voor de volledige opsomming van relevante omstandigheden zie rov. 3.2.2) van belang dat Delta weliswaar een commerciële onderneming met winstoogmerk is, maar dat zij in haar tariefstelling gebonden is aan de wettelijke kaders. Verder hechtte het hof belang aan het feit dat de oorspronkelijke offerte geheel in lijn was met het bestendige beleid van de NMa tot dan toe en ook met de latere uitspraak van het CBB. Het hof verwierp het betoog van het Windpark dat voor Delta de lijn zou moeten gelden die voor overheidslichamen geldt, te weten dat het risico van een onjuiste wetsuitleg voor haar rekening komt. Ten overvloede oordeelde het hof dat Delta zich kan beroepen op verschoonbare rechtsdwaling, nu sprake was van een onvoorziene en onvoorzienbare wending in de rechtspraak.
Bindende kracht CBB-oordeel
De Hoge Raad vernietigt het arrest van het hof. Ten aanzien van de gebondenheid aan het oordeel in de bestuursrechtelijke rechtsgang overweegt de Hoge Raad eerst dat de beslissing van de toezichthouder in het kader van de geschilprocedure ex art. 51 E-wet bindend is en dat uit de beslissing van het NMa die volgde op de uitspraak van het CBB “onmiskenbaar” volgt dat de offerte uit 2005 in strijd was met art. 27 lid 2, aanhef en onder d E-wet.
“3.5.2 (…) Nu deze beslissing onherroepelijk is geworden, is dit oordeel voor Delta in haar verhouding tot Windpark bindend. Dat betekent dat (ook) in de onderhavige procedure tussen die beide partijen uitgangspunt moet zijn dat Delta bij het uitbrengen van haar offerte van 30 mei 2005 aan Windpark in strijd met de wet heeft gehandeld. Het oordeel van het hof in rov. 4.6.1 dat de beslissing van de NMa van 13 maart 2009 niet inhoudt dat Delta in mei 2005 anders had behoren te offreren, is derhalve onjuist.”
Uit de bindende kracht van de uitspraak van de NMa volgt, aldus de Hoge Raad in rov. 3.6, dat uitgangspunt moet zijn dat Delta bij het uitbrengen van de offerte in strijd met de wet, en dus onrechtmatig heeft gehandeld. Hieraan doet niet af dat deze offerte in lijn was met het beleid van de NMa én met de latere uitspraak van het CBB. Er stond immers beroep open tegen het NMa-besluit uit 2009, maar Delta heeft van die mogelijkheid geen gebruik gemaakt. Daarom is, aldus de Hoge Raad,
“(…) bindend tussen Delta en Windpark beslist dat Delta met haar offerte van 30 mei 2005 in strijd met de wet heeft gehandeld. Een andere opvatting zou afbreuk doen aan het stelsel van bindende geschilbeslechting dat op grond van art. 51 Elektriciteitswet 1998 geldt.”
Rechtsdwaling en toerekening
Met dit oordeel was het Windpark er echter nog niet. Het arrest van het hof bevat namelijk een tweede dragende grond voor afwijzing van de vorderingen, namelijk dat Delta zich kan beroepen op een uitsluitingsgrond nu sprake is van verschoonbare rechtsdwaling. Daarmee rijst de vraag voor wiens risico deze rechtsdwaling moet komen. Op dit aspect zien de onderdelen 7 en 8 van het cassatiemiddel.
In onderdeel 7 bestrijdt het Windpark het oordeel van het hof dat de door de Hoge Raad ontwikkelde regels inzake overheidsaansprakelijkheid voor besluiten die in strijd met de wet blijken te zijn niet op Delta van toepassing zijn. Dit onderdeel faalt, omdat Delta geen bestuursorgaan is en het aan Delta verweten handelen niet het nemen van een bestuursbesluit betreft, maar een ander soort handelen (namelijk: het uitbrengen van een offerte). Dat dit handelen van de netbeheerder plaatsvindt in een sterk wettelijk gereguleerde context, maakt dit niet anders, zo volgt uit het slot van rov. 3.7.2.
Met onderdeel 8, waarin het Windpark zijn pijlen richt op het oordeel dat Delta zich op een schulduitsluitingsgrond kan beroepen, oogst het Windpark wel succes. Volgens het Windpark miskent het hof met dit oordeel dat een onjuiste uitleg van de E-wet krachtens de in het verkeer geldende opvattingen voor rekening van Delta behoren te komen. De Hoge Raad is het daarmee eens en wijst vooral op de rechtsbescherming die de E-wet aan afnemers van elektriciteit beoogt te bieden:
3.8.2 (…) Delta neemt op grond van de wet een monopoliepositie in als (enige) beheerder van het elektriciteitsnet in Zeeland. Zij moet haar taken en bevoegdheden uitoefenen overeenkomstig de regels van de Elektriciteitswet 1998, welke regels mede strekken ter bescherming van afnemers als Windpark. Ook het stelsel van bindende geschilbeslechting van art. 51 Elektriciteitswet 1998 strekt ter bescherming van afnemers als Windpark. In dat licht moet het (onherroepelijke) besluit van de NMa in de geschilprocedure tussen Delta en Windpark ook bepalend worden geacht voor de toerekenbaarheid van de (door de NMa in strijd met de Elektriciteitswet 1998 geoordeelde) handeling van Delta. Een andere opvatting zou afbreuk doen aan de hiervoor bedoelde rechtsbescherming van Windpark tegenover Delta, omdat dan hogere kosten van aansluiting voor rekening van Windpark zouden blijven dan op grond van het bindende geschilbesluit van de NMa gerechtvaardigd is. Het voorgaande brengt mee dat de hier aan de orde zijnde onrechtmatige daad van Delta naar verkeersopvattingen voor haar rekening moet komen.”
De Hoge Raad vernietigt het arrest van het hof en volgt daarmee de conclusie van A-G Langemeijer.
