HR 8 november 2012, ECLI:NL:HR:2013:1139 (Gemeente Amsterdam/Ondernemingsraad van de Gemeente Amsterdam)
Een besluit dat rechtstreeks betrekking heeft op het inrichten en vaststellen van de begroting en op de daarmee samenhangende terbeschikkingstelling van krediet is onmiskenbaar van dien aard dat het een politieke afweging vergt van de daaraan verbonden voor- en nadelen. Reeds daarom is sprake van een besluit als bedoeld in art. 46d, aanhef en onder b, WOR, dat van medezeggenschap ingevolge de WOR is uitgesloten.
In deze zaak wordt de reikwijdte van het in art. 46d, aanhef en onder b, WOR bedoelde ‘politieke primaat’ aan de orde gesteld. Het Stadsdeel Zuid van de Gemeente Amsterdam (hierna: ‘het Stadsdeel’) keert zich in cassatie tegen de door de ondernemingskamer gebruikte maatstaf en de beperkte uitleg van deze bepaling. De reikwijdte van art. 46d, aanhef en onder b, WOR is in het verleden al enkele malen ter beoordeling aan de Hoge Raad voorgelegd. In deze zaak zet de Hoge Raad zijn eerdere rechtspraak op dit punt nog eens uiteen en wijst hij de beperkte uitleg van deze bepaling van de hand.
Feiten
In 2012 heeft het dagelijks bestuur van het Stadsdeel besloten om aan de deelraad van het Stadsdeel voor te stellen om in te stemmen met ‘het ter beschikking stellen van het krediet van € 4.060.000 voor de renovatie van het De Mirandabad.’ De deelraad heeft besloten het voorstel van het dagelijks bestuur met betrekking tot het onderwerp ‘Kredietaanvraag renovatie De Mirandabad’ aan te nemen (hierna: ‘het besluit’). De ondernemingsraad heeft het Stadsdeel verzocht het besluit ter advisering aan hem voor te leggen, op de grond dat het hier gaat om een besluit in de zin van art. 25 lid 1, aanhef en onder h, respectievelijk onder i, WOR. Het Stadsdeel heeft zich op het standpunt gesteld dat het besluit niet adviesplichtig is, omdat het een aangelegenheid betreft als bedoeld in art. 46d, aanhef en onder b, WOR (het zogenaamd ‘politiek primaat’).
Oordeel ondernemingskamer
De ondernemingskamer heeft het verweer van het Stadsdeel verworpen:
“3.5 De Ondernemingskamer oordeelt hierover als volgt. Anders dan Stadsdeel Zuid kennelijk meent is de omstandigheid, dat het hier gaat om een besluit genomen door een democratisch gekozen orgaan, op zichzelf niet voldoende om te concluderen dat het besluit de publiekrechtelijke vaststelling van taken van publiekrechtelijke lichamen en onderdelen daarvan of het beleid ten aanzien van en de uitvoering van die taken als bedoeld in artikel 46d aanhef en sub b WOR betreft. Het feit dat het besluit betrekking heeft op ‘de renovatie van onder haar beheer vallende sportvoorzieningen en het beschikbaar stellen van gelden daarvoor’ en daarmee tevens betrekking heeft op ‘de verdeling van haar financiële middelen’ maakt dat niet anders. De opvatting van Stadsdeel Zuid zou er toe leiden dat de medezeggenschap bij de overheid verder zou worden beperkt dan strikt genomen nodig is met het oog op de bescherming van het primaat van de politiek. Naar het oordeel van de Ondernemingskamer gaat het hier ook niet om een besluit dat als zodanig van dien aard is dat het een politieke afweging vergt van de voor- en nadelen ervan.”
Eerdere rechtspraak Hoge Raad
Uit eerdere rechtspraak van de Hoge Raad met betrekking tot art. 46d, aanhef en onder b, WOR kan het volgende worden afgeleid (zie r.o. 3.4.2). Uit de parlementaire geschiedenis van art. 46d WOR blijkt onmiskenbaar dat de wetgever ‘met het oog op de bescherming van het primaat van de politiek’ (Kamerstukken II 1993-1994, 23 551, nr. 3, p. 6) de in dat artikel onder b omschreven besluiten die door democratisch gecontroleerde organen worden genomen van de medezeggenschap ingevolge de WOR heeft willen uitsluiten. De uitsluiting van het adviesrecht van de ondernemingsraad geldt naar de bedoeling van de wetgever mede om te voorkomen dat besluiten van democratische organen in het kader van het beroepsrecht ingevolge de WOR in aanmerking komen voor toetsing door de rechter (vgl. HR 26 januari 2000, NJ 2000/223).
Uit de parlementaire geschiedenis van art. 46d, aanhef en onder b, WOR volgt voorts dat niet alleen van belang is welk (soort) orgaan het besluit heeft genomen, maar dat ook de aard van het betrokken besluit meeweegt. Tevens blijkt uit de wetsgeschiedenis dat de wetgever niet heeft beoogd de ruimte voor de medezeggenschap bij de overheid verder te beperken dan strikt genomen nodig is met het oog op de bescherming van het primaat van de politiek. Het standpunt dat in beginsel ieder (voorgenomen) besluit dat afkomstig is van een democratisch gecontroleerd orgaan aan de medezeggenschap is onttrokken, is daarmee in strijd (vgl. HR 20 mei 2005, NJ 2005/380). Een besluit dat als zodanig van dien aard is dat het een politieke afweging vergt van de daaraan verbonden voor- en nadelen, is volgens art. 46d, aanhef en onder b, WOR aan het adviesrecht van de ondernemingsraad onttrokken (vgl. HR 9 februari 2007, NJ 2007/102).
Oordeel Hoge Raad
In r.o. 3.4.4 gaat de Hoge Raad over tot de (daadwerkelijke) beoordeling van de klachten. Hij overweegt dat het besluit van de deelraad van het Stadsdeel rechtstreeks betrekking heeft op het inrichten en vaststellen van de begroting van het Stadsdeel en op de daarmee samenhangende terbeschikkingstelling van financiële middelen door middel van een krediet, in dit geval ten behoeve van de renovatie van een door het Stadsdeel geëxploiteerd zwembad. De Hoge Raad is – anders dan de ondernemingskamer in r.o. 3.5 van haar beschikking – van oordeel dat een dergelijk besluit onmiskenbaar van dien aard is dat het een politieke afweging vergt van de daaraan verbonden voor- en nadelen. Volgens de Hoge Raad is reeds daarom sprake van een besluit als bedoeld in art. 46d, aanhef en onder b, WOR.
Volgens de Hoge Raad heeft de ondernemingskamer in r.o. 3.6 en 3.7 van haar beschikking – gezien de aard van het besluit – ten onrechte geoordeeld dat het Stadsdeel ertoe was gehouden om concrete feiten en omstandigheden te stellen en, aan de hand daarvan, aannemelijk te maken dat en op welke wijze het besluit noopte tot politieke afwegingen en keuzes. Waar reeds de aard van het besluit meebracht dat het Stadsdeel met succes een beroep kon doen op het bepaalde in art. 46d, aanhef en onder b, WOR, was volgens de Hoge Raad voor een dergelijke verplichting geen plaats. De Hoge Raad overweegt ten slotte dat de beperking van de ruimte voor medezeggenschap bij het Stadsdeel in dit geval niet verder gaat dan strikt genomen nodig is met het oog op de bescherming van het primaat van de politiek (r.o. 3.4.5).
De Hoge Raad vernietigt – conform de conclusie van A-G Hammerstein – de beschikking van de ondernemingskamer. De Hoge Raad doet de zaak zelf af, omdat na verwijzing geen andere beslissing kan volgen dan afwijzing van de verzoeken van de ondernemingsraad op de grond van art. 46d, aanhef en onder b, WOR.
