HR 20 maart 2015, ECLI:NL:HR:2015:661 (Minister van Financiën / Vereniging VEB NCVB, Stichting Beheer SNS Reaal e.a.)
(1) Mede gelet op het duale stelsel van rechtsbescherming van de Wet op het financieel toezicht (Wft) zijn de overwegingen in een uitspraak van de ABRvS over de rechtmatigheid van een onteigeningsbesluit niet bindend voor de Ondernemingskamer in de schadeloosstellingsprocedure. (2) Bij het bepalen van de schadeloosstelling op de voet van art. 6:8 en 6:9 Wft is het peilmoment het tijdstip van de onteigening en dienen alle relevante feiten en omstandigheden op het peiltijdstip in aanmerking te worden genomen, ook die welke niet algemeen bekend waren; de beurskoers is daarbij (hooguit) een mede in aanmerking te nemen omstandigheid.
Achtergrond: SNS, onteigening en de Wft
Op 1 februari 2013 heeft de Staat de SNS Bank, die door de kredietcrisis in zwaar weer was geraakt, genationaliseerd. Een faillissement van deze systeemrelevante instelling zou onaanvaardbaar grote en onwenselijke gevolgen hebben gehad voor de financiële stabiliteit in Nederland, voor de Nederlandse economie en voor de Nederlandse belastingbetaler. Daarom is de Minister van Financiën (hierna: de Minister) overgegaan tot de onteigening van de aandelen en achtergestelde obligaties bij die bank en bij haar moedermaatschappij SNS Reaal N.V. SNS Reaal hield alle aandelen in SNS Bank en had in 1998 een verklaring afgelegd als bedoeld in art. 2:403 BW, inhoudende dat zij zich hoofdelijk aansprakelijk stelde voor de uit de rechtshandelingen van SNS Bank voortvloeiende schulden met ingang van 1 januari 1997 (zie voor een recent arrest over de 403-verklaring CB 2015-64). De aandelen in SNS Reaal werden, aanvankelijk voor 100% en na 2006 voor iets meer dan 50%, gehouden door de Stichting Beheer SNS Reaal.
De onteigening van de vermogensbestanddelen en effecten van SNS Reaal en SNS Bank heeft plaatsgevonden op basis van de Interventiewet (Stb. 2012, 241). De onteigeningsregeling (art. 6:2 Wft) maakt het mogelijk om een in nood verkerende bank of verzekeraar te onteigenen. De Minister van Financiën is hiertoe bevoegd. Ingevolge art. 6:8 Wft hebben degenen van wie de rechten op grond van art. 6:2 Wft onteigend zijn recht op schadeloosstelling. Deze behoort een volledige vergoeding te zijn van de schade die de rechthebbende rechtstreeks en noodzakelijk lijdt door het verlies van zijn vermogensbestanddeel of effect.
Het onteigeningbesluit is getoetst door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) en (grotendeels) in stand gebleven (zie ABRvS 25 februari 2013). Vervolgens heeft de Minister op 4 maart 2013 overeenkomstig art. 6:10 Wft aan de rechthebbenden van de in het onteigeningbesluit genoemde effecten en vermogensbestanddelen een aanbod tot schadeloosstelling gedaan. Dit aanbod kwam neer op een bedrag van € 0,- per effect of vermogensbestanddeel. In een toelichting op het aanbod heeft de Minister uiteengezet dat naar zijn oordeel zonder onteigening SNS Reaal en SNS Bank failliet of in liquidatie zouden zijn gegaan, waarbij het liquidatiesaldo onvoldoende zou zijn geweest om de concurrente schuldeisers te voldoen en er niets zou overblijven voor de achtergestelde schuldeisers, en derhalve ook niets voor de aandeelhouders.
Op 4 maart 2013 heeft de Minister de Ondernemingskamer verzocht om conform het door hem gedane aanbod de schadeloosstelling vast te stellen voor de onteigende partijen. Laatstgenoemden hebben tegen dit verzoek verweer gevoerd. Bij beschikking van 11 juli 2013 heeft de Ondernemingskamer geoordeeld dat de Minister zijn aanbod onvoldoende heeft toegelicht en dat er een hogere schadeloosstelling dient te worden vastgesteld. Hiertoe heeft de Ondernemingskamer een deskundigenonderzoek bevolen en een aantal maatstaven geformuleerd die de te benoemen deskundigen in acht moeten nemen bij de waardebepaling.
Cassatie
Van haar beschikking heeft de Ondernemingskamer tussentijds cassatieberoep opengesteld. De Minister heeft vervolgens cassatieberoep ingesteld, dat zich kort gezegd richt tegen enerzijds de aanname van de Ondernemingskamer dat de Staat ten minste enige schadevergoeding zal moeten betalen en anderzijds de maatstaven die de Ondernemingskamer heeft geformuleerd. De conclusie van de Advocaat-generaal Timmerman (met daarin een uitvoerige beschrijving van feiten, procesverloop en de systematiek van de Interventiewet) werd eerder besproken in CB 2014-161. Hieronder worden de belangrijkste punten uit het arrest van de Hoge Raad uitgelicht (het arrest wordt dus grotendeels, maar niet integraal besproken).
(1) Betekenis van de uitspraak van de Afdeling inzake onteigeningsbesluit
De Hoge Raad stelt voorop (r.o. 4.3) dat in de onderhavige schadeloosstellingsprocedure dient te worden uitgegaan van de formele rechtskracht van het onteigeningsbesluit en daarmee van de rechtmatigheid van de onteigening, behoudens voor zover het betreft de onteigening van de vermogensbestanddelen of effecten. De rechter dient ervan uit te gaan dat het onteigeningsbesluit zowel wat betreft zijn inhoud als wat betreft de wijze van totstandkoming met de desbetreffende wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen in overeenstemming is. Het beginsel van formele rechtskracht brengt echter niet mee dat de burgerlijke rechter bij de beoordeling van een kwestie die niet de geldigheid van het besluit betreft, gebonden is aan de inhoudelijke overwegingen die ten grondslag liggen aan het oordeel van de bestuursrechter over dat besluit (r.o. 4.5.2). De Hoge Raad overweegt vervolgens, onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis van de betreffende regeling, het volgende ten aanzien van de systematiek van de Wft:
“4.5.3 (…) De wetgever heeft in de Wft, in afwijking van de systematiek van de Onteigeningswet, gekozen voor een duaal stelsel, waarin de vaststelling van de schadeloosstelling geheel is losgemaakt van de toetsing van het besluit tot onteigening (…)
In de (versnelde) bestuursrechtelijke procedure wordt dus getoetst of de Minister in redelijkheid tot onteigening heeft kunnen besluiten, terwijl in het kader van de civielrechtelijke schadeloosstellingsprocedure de werkelijke waarde van het onteigende dient te worden vastgesteld, in welk verband dient te worden nagegaan welk toekomstperspectief de onderneming zou hebben gehad als er geen onteigening had plaatsgevonden (art. 6:9 Wft). De procedures verschillen dus zowel wat betreft de vraag die ter toetsing voorligt als in de wijze waarop die toetsing wordt verricht. Ook hiermee valt niet te verenigen dat de ondernemingskamer zich bij de vaststelling van het toekomstperspectief van de onderneming zou moeten baseren op datgene waarvan de Minister naar het oordeel van de Afdeling bij het onteigeningsbesluit in redelijkheid heeft mogen uitgaan. Dit verdraagt zich bovendien niet met de vrijheid van de ondernemingskamer bij de vaststelling van de schadeloosstelling (vgl. Kamerstukken II, 2011-2012, 33 059, nr. 3, p. 76).”
De overwegingen in de uitspraak van de Afdeling over de rechtmatigheid van het onteigeningsbesluit zijn dus niet bindend voor de Ondernemingskamer in de onderhavige schadeloosstellingsprocedure.
(2) Betekenis aanbod schadeloosstelling Minister
Art. 6:10 Wft bepaalt dat de schadeloosstelling wordt vastgesteld door de Ondernemingskamer en dat de Minister zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk zeven dagen nadat het besluit tot onteigening onherroepelijk is geworden, een aanbod tot schadeloosstelling doet en de Ondernemingskamer verzoekt de schadeloosstelling overeenkomstig dat aanbod vast te stellen. De Hoge Raad overweegt (r.o. 4.8.2) dat het, gezien de totstandkomingsgeschiedenis van de art. 6:10 en 6:11 Wft, de bedoeling van de wetgever is geweest dat de Ondernemingskamer zelfstandig de schadeloosstelling vaststelt. Het aanbod van de Minister dient in de procedure tot uitgangspunt, in die zin dat de onteigenden op basis van het aanbod hun positie kunnen bepalen. Onder verwijzing naar de parlementaire geschiedenis van de Wft overweegt de Hoge Raad vervolgens:
“4.8.2 (…) Uit deze passage volgt dat het aanbod weliswaar (om proceseconomische redenen) tot uitgangspunt mag dienen, maar dat de ondernemingskamer – ongeacht of verweer is gevoerd en binnen de grenzen van art. 6:8 en 6:9 Wft – de hoogte van de schadeloosstelling zelfstandig vaststelt, en dat zij zich daarbij kan baseren op alle in de procedure gebleken feiten en omstandigheden of op een door haar zelf bevolen deskundigenbericht. Hierbij verdient opmerking dat de keuze van de wetgever voor de ondernemingskamer is ingegeven door de expertise die deze kamer heeft in procedures waarin waarderingsaspecten spelen, terwijl zij ook beschikt over waarderingsdeskundigen onder haar raden. (…)
Gelet op het voorgaande kan niet de eis worden gesteld dat de Minister in de procedure voor de ondernemingskamer het aanbod (voldoende) toelicht, en mag de ondernemingskamer het aanbod niet als ongenoegzaam aanmerken op de grond dat het onvoldoende is toegelicht.”
Op grond van het voorgaande kon de Ondernemingskamer (die – aldus de Hoge Raad – kennelijk van oordeel was dat zij beschikte over onvoldoende gegevens om te komen tot een eigen vaststelling van de schadeloosstelling en daarom behoefte had aan deskundige voorlichting) niet op de grond dat de Minister zijn aanbod onvoldoende had toegelicht tot het oordeel komen dat zij een hogere schadeloosstelling dient vast te stellen (r.o. 4.8.3).
(3) Peilmoment bepaling schadeloosstelling
In cassatie is door beide partijen geklaagd over de uitleg en toepassing van art. 6:8 en 6:9 Wft door de Ondernemingskamer. De klachten richtten zich op de bij de waardebepaling van de effecten of vermogensbestanddelen gehanteerde maatstaf en de uitwerking die de Ondernemingskamer aan die maatstaf heeft gegeven door het formuleren van uitgangspunten ten behoeve van het door de deskundigen te verrichten onderzoek.
Nadat de Hoge Raad enkele passages uit de memorie van toelichting bij de art. 6:8 en 6:9 Wft heeft geciteerd, geeft hij de volgende twee uitgangspunten voor het bepalen van de schadeloosstelling op de voet van deze artikelen:
“4.12.2 Ten eerste is het peilmoment het tijdstip van de onteigening, althans, in de onderhavige zaak, vgl. het in cassatie onbestreden oordeel van de ondernemingskamer in rov. 6.8 (tweede gedachtestreepje) – het tijdstip onmiddellijk voorafgaande aan de onteigening (het peiltijdstip).
4.12.3 Ten tweede is bepalend de werkelijke waarde van het onteigende op dat peiltijdstip.”
De Hoge raad werkt de te hanteren maatstaf vervolgens verder uit. Op grond van art. 6:9 Wft dient de waardebepaling in twee stappen plaats te vinden: allereerst dient het toekomstperspectief van de onderneming (op het peiltijdstip) te worden vastgesteld; vervolgens is de werkelijke waarde van het onteigende de prijs die, gegeven het objectief vastgestelde toekomstperspectief, tussen redelijk handelende partijen zou zijn overeengekomen (r.o. 4.12.3). De Hoge Raad overweegt vervolgens:
“4.12.3 (…) De strekking van de art. 6:8 en 6:9 Wft is om op objectieve en transparante wijze tot een waardebepaling van het onteigende te komen. Daartoe wordt – zoals de ondernemingskamer in rov. 6.7 in cassatie onbestreden en met juistheid heeft vooropgesteld – uitgegaan van twee samenhangende ficties, namelijk het te verwachten toekomstperspectief van de financiële onderneming in de situatie dat geen onteigening zou hebben plaatsgevonden en een veronderstelde vrije koop in het economische verkeer. De concrete uitwerking van deze ficties is overgelaten aan de rechter, die – uitgaande van het beginsel van volledige schadeloosstelling – dient vast te stellen welke prijs, gegeven het toekomstperspectief van de onderneming, tussen redelijk handelende partijen zou zijn overeengekomen. Met betrekking tot het toekomstperspectief is van belang dat het gaat om het daadwerkelijke toekomstperspectief van de financiële onderneming (in de situatie dat geen onteigening zou hebben plaatsgevonden), en niet om destijds in de markt of bij andere betrokkenen aanwezige (gebrek aan) kennis of verwachtingen omtrent het toekomstperspectief van de onderneming. Aan de woorden ‘te verwachten’ in art. 6:9 lid 1 Wft dient in dit verband dan ook geen bijzondere betekenis te worden toegekend (zie ook de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 5.14). In het kader van een geobjectiveerde waardebepaling dient, zoveel mogelijk, de werkelijke financiële positie van de onderneming (op het peiltijdstip) te worden vastgesteld. Daartoe zullen alle relevante feiten en omstandigheden op het peiltijdstip in aanmerking moeten worden genomen, ook die welke niet algemeen bekend waren.”
Het betoog van VEB c.s. dat bij het bepalen van de prijs enkel die feiten en omstandigheden in aanmerking moeten worden genomen waarmee de redelijk handelende koper en verkoper bij de veronderstelde vrije koop op het peiltijdstip redelijkerwijze bekend konden zijn of rekening konden houden miskent aldus dat het objectief vast te stellen, werkelijke toekomstperspectief van de financiële onderneming ingevolge de maatstaf van art. 6:9 lid 1 Wft uitgangspunt is voor de prijsbepaling (r.o. 4.15.1). Daarbij vormt ook de hoedanigheid van systeemrelevante instelling van SNS Bank als zodanig een objectief, feitelijk gegeven dat in het kader van de waardebepaling van het onteigende mede in aanmerking kan worden genomen, terwijl daarbij geabstraheerd dient te worden van de dwangpositie waarin de onteigenaar verkeert (r.o. 4.15.2). Als maatstaf bij dit alles dient de prijs te gelden die tussen redelijk handelende partijen tot stand zou zijn gekomen en niet die van een meest biedende gegadigde (4.15.3).
De Minister had voorts geklaagd dat de Ondernemingskamer had miskend dat bij de waardebepaling geen acht mag worden geslagen op de beurskoers, althans dat deze (hooguit) slechts een van de omstandigheden is waarop mede acht moet worden geslagen. Gelet op de hiervoor besproken overwegingen uit het arrest inzake de waardebepaling van het onteigende wekt het geen verbazing dat de Hoge Raad overweegt dat hiermee niet verenigbaar is dat bij de waardebepaling van de beursgenoteerde effecten de beurskoers tot uitgangspunt wordt genomen of dat daarop in het bijzonder acht wordt geslagen (r.o. 4.19.2). Van belang is immers dat ook feiten en omstandigheden die op het peiltijdstip niet algemeen bekend waren in aanmerking dienen te worden genomen. De Hoge Raad overweegt:
“4.19.2 (…) Zoals tot uitdrukking is gebracht in de hiervoor in 4.11.2 geciteerde passage uit de wetsgeschiedenis, behoeven niet alle relevante feiten en omstandigheden op het peiltijdstip bekend te zijn geweest bij beleggers en kan de beurskoers mede zijn beïnvloed door speculatieve elementen. De strekking van de art. 6:8 en 6:9 Wft is om op objectieve en transparante wijze de werkelijke waarde van het onteigende te bepalen. De wettekst noch de wetsgeschiedenis verzet zich ertegen dat de beurskoers mede in aanmerking wordt genomen, maar daarbij dient om genoemde redenen de nodige terughoudendheid te worden betracht.”
(4) Achterstellingen en 403-verklaring
In cassatie was onder meer de vraag aan de orde in hoeverre achterstellingen doorwerken in de vorderingen uit hoofde van de door een moedervennootschap afgegeven 403-verklaring. Uitgangspunt is het oordeel van de Ondernemingskamer dat de 403-verklaring die door SNS Reaal ten behoeve van SNS Bank was afgegeven niet de strekking heeft verdere aansprakelijkheid te aanvaarden dan voor de werking van art. 2:403 lid 1 BW noodzakelijk is (r.o. 4.34.3). De 403-verklaring brengt echter met zich mee dat SNS Reaal hoofdelijke aansprakelijkheid heeft aanvaard voor de schulden van SNS Bank, waardoor schuldeisers van SNS Bank hun vorderingen (ook) op het vermogen van SNS Reaal kunnen verhalen. De Hoge Raad overweegt vervolgens:
“4.34.3 (…) Dat brengt nog niet mee dat SNS Reaal gerechtigd is om tussen die schuldeisers enig onderscheid te maken indien zij zelf niet in staat is om (volledig) te voldoen aan haar verplichtingen, waaronder de verplichtingen die zij met de 403-verklaring op zich heeft genomen. Bij verhaal op het vermogen van een schuldenaar is immers, behoudens door de wet erkende redenen van voorrang, sprake van gelijkheid van crediteuren (art. 3:277 lid 1 BW), en een overeenkomst van achterstelling in de zin van art. 3:277 lid 2 BW tussen SNS Reaal en de achtergestelde schuldeisers van SNS Bank ontbreekt. Indien SNS Reaal de mogelijkheden van laatstbedoelde schuldeisers tot verhaal op haar eigen vermogen had willen beperken – daargelaten of daarmee aan de eisen van art. 2:403 BW zou zijn voldaan – zou daarvan uit de 403-verklaring, uitgelegd naar objectieve maatstaven, moeten blijken.”
Met andere woorden: de omstandigheid dat de betrokken crediteuren met SNS Bank een achterstelling zijn overeengekomen, zegt alleen iets over hun positie bij verhaal op het vermogen van de SNS Bank, maar maakt niet dat zij ook dit risico hebben aanvaard ten opzichte van een derde. De aard van een achterstellingsbeding als bedoeld in art. 3:277 lid 2 BW brengt mee dat het alleen betrekking heeft op de rangorde bij verhaal op het vermogen van de desbetreffende schuldenaar (r.o. 4.34.4). De Hoge Raad vat het voorgaande als volgt samen:
“4.34.4 (…) De achterstelling is niet een eigenschap van de verbintenis zelf (zoals bijvoorbeeld het geval is bij de opeisbaarheid van een verbintenis ingevolge een daartoe strekkend beding, in welk geval die eigenschap door iedere schuldenaar van de verbintenis kan worden ingeroepen), maar een van de wettelijke hoofdregel afwijkende volgorde voor verhaal ter zake van die verbintenis op het vermogen van de schuldenaar die het beding is aangegaan. Een door een schuldeiser met SNS Bank overeengekomen achterstellingsbeding heeft dan ook geen invloed op het verhaal van die schuldeiser op het vermogen van een derde, zoals SNS Reaal, die uit hoofde van een 403-verklaring hoofdelijk aansprakelijk is voor de desbetreffende verbintenis en die geen partij was bij het achterstellingsbeding.”
(5) Deskundigenbericht en kosten door partijen ingeschakelde deskundigen
Ten aanzien van het door de Ondernemingskamer bevolen deskundigenbericht stelt de Hoge Raad voorop dat partijen op grond van art. 198 lid 3 Rv gehouden zijn hieraan mee te werken. Wordt aan deze verplichting niet voldaan, dan kan de rechter daaruit de gevolgtrekking maken die hij in de omstandigheden van het gegeven geval geraden acht. Uit het oordeel van het hof kan, aldus de Hoge Raad, niet worden afgeleid dat ingeval de Staat aan de verplichting om informatie te verstrekken wegens gewichtige redenen geen gehoor kan geven, de Ondernemingskamer daaraan gevolgen zal verbinden zonder dat de Staat in de gelegenheid is geweest om zijn standpunt voor te leggen (r.o. 4.37.2).
De Ondernemingskamer had ook geoordeeld dat de kosten die een aantal belanghebbenden had gemaakt voor het inschakelen van deskundigen dienen te worden aangemerkt als schade die de betrokkenen rechtstreeks en noodzakelijk door het verlies van hun vermogensbestanddeel of effect of vervallen recht lijden in de zin van art. 6:8 lid 1 Wft. De Ondernemingskamer legde hieraan ten grondslag dat belanghebbenden deze kosten moesten maken omdat het aanbod van de Minister gebrekkig was toegelicht. In cassatie wordt dit oordeel met succes door de Minister bestreden. De Hoge Raad overweegt dat de Ondernemingskamer zelfstandig de schadeloosstelling dient vast te stellen en die dus niet (gedeeltelijk ) op een gebrekkige motivering van het aanbod van de Minister kan gronden. Bovendien kunnen de betreffende kosten niet worden aangemerkt als kosten in de zin van art. 6:8 lid 1 Wft, omdat zij niet zijn veroorzaakt door het verlies van het desbetreffende vermogensbestanddeel, effect of recht, maar door de inspanningen van betrokkenen om met de hulp van deskundigen invloed uit te oefenen op de hoogte van de schadeloosstelling (r.o. 4.39). Dergelijke kosten kunnen op grond van art. 6:11 lid 4 Wft voor vergoeding in aanmerking komen als kosten van het geding. De Ondernemingskamer heeft hierbij een grote mate van vrijheid en is in belangrijke mate ontheven van haar motiveringsplicht. Wel dient een redelijkheidstoets plaats te vinden wat betreft de kosten van door partijen ingeschakelde deskundigen, waarbij het in de rede ligt om aansluiting te zoeken bij de rechtspraak over art. 50 lid 4 van de Onteigeningswet (r.o. 4.40). Anders dan de Ondernemingskamer (kennelijk) tot uitgangspunt had genomen, dienen dergelijke kosten niet steeds volledig te worden vergoed.
De Hoge Raad vernietigt de beschikking van de Ondernemingskamer en verwijst het geding terug naar de Ondernemingskamer ter verdere behandeling en beslissing. De Minister van Financiën werd in cassatie bijgestaan door Hans van Wijk en Martijn Scheltema.
Zie ook het persbericht van de Hoge Raad.
