HR 21 september 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW6730 (Cohabitat/Gemeente Lisse)
Art. 4 Huisvestingswet verhindert niet dat gemeenten privaatrechtelijke overeenkomsten sluiten waarmee de woningvoorraad van de gemeente in stand kan worden gehouden. Dat de Huisvestingswet een gesloten stelsel kent betekent slechts dat het instrumentarium van die wet publiekrechtelijk een gesloten systeem vormt, maar sluit privaatrechtelijk optreden van gemeenten niet uit.
Achtergrond
De Huisvestingswet (hierna: Hvw) beoogt een evenwichtige en rechtvaardige verdeling van schaarse woonruimte te bevorderen. Daarbij is een belangrijke taak toegekend aan de gemeenten. De wet stelt de gemeentelijke overheden een aantal instrumenten ter beschikking, te weten vergunningenstelsels en de bevoegdheid om het gebruik van leegstaande woonruimten of gebouwen te vorderen. Deze instrumenten vormen een gesloten systeem. De Hvw voorziet echter ook in gebruikmaking van privaatrechtelijke bevoegdheden in zoverre dat art. 4 van die wet ervan uitgaat dat een gemeente met een eigenaar van woonruimte een overeenkomst kan sluiten over het in gebruik geven daarvan. In de hierna te bespreken uitspraak laat de Hoge Raad zich onder meer uit over de strekking van art. 4 Hvw.
De casus
De gemeente Lisse heeft aan Stichting Bedrijfspensioenfonds voor de Bouwnijverheid (hierna: BPF) bij akte van 18 oktober 1985 percelen bouwterrein te Lisse verkocht en geleverd. In deze akte is een verdelingsbeding (met daarin vervat een kettingbeding) opgenomen. Dit verdelingsbeding verplicht de koper (en via het kettingbeding alle rechtsopvolgers) de bewoners van huurwoningen te kiezen uit een door de gemeente verschafte lijst met kandidaat-huurders. Het verdelingsbeding laat de koper de ruimte om voorgedragen huurders af te wijzen op grond van eigen selectiecriteria.
BPF heeft rijtjeswoningen en portiekwoningen gebouwd. Deze woningen zijn door BPF vervolgens toegewezen en verhuurd in overeenstemming met het verdelingsbeding. Op enig moment is verandering gekomen in de praktijk van het toewijzen van woningen. De gemeente draagt sindsdien bij het vrijkomen van woningen geen kandidaat-huurders meer voor, maar de eigenaar selecteert zelf huurders of laat dat doen door een derde.
In 2006 heeft BPF de gemeente bericht dat zij voornemens is een deel van haar woningbezit te herstructureren, waarbij uiteindelijk zal worden overgegaan tot verkoop van de rijtjes- en portiekwoningen aan derden. Zij heeft de gemeente gevraagd in te stemmen met het uitgangspunt van BPF dat de bouwplicht en het verdelingsbeding – gezien de verstreken tijd – niet meer aan rechtsopvolgers behoeven te worden opgelegd. De gemeente heeft laten weten (kort samengevat) dat de rijtjeswoningen zonder nadere clausules mogen worden verkocht, maar dat de portiekwoningen niet voor verkoop aan derden in aanmerking komen.
In 2007 heeft BPF – zonder dat het verdelingsbeding was gewijzigd of vervallen – de economische eigendom van de rijtjeswoningen en de portiekwoningen aan Cohabitat (partij in de onderhavige procedure) overgedragen. De juridische eigendom is overgedragen aan haar dochtervennootschap DRI Property B.V. (hierna: DRI), waarbij DRI aan Cohabitat een volmacht heeft verleend tot verkoop van de rijtjes- en portiekwoningen.
De procedure in feitelijke instanties
Cohabitat heeft de gemeente Lisse gedagvaard en onder meer een verklaring voor recht gevorderd dat het in de akte van 18 oktober 1985 opgenomen verdelingsbeding de Hvw op onaanvaardbare wijze doorkruist. Cohabitat heeft onder andere betoogd dat de Hvw exclusief de instrumenten van de splitsings- en/of onttrekkingsvergunning kent om woningen tot de kernvoorraad te behouden. Het zou niet de bedoeling van de wetgever zijn geweest om naast deze instrumenten, andere en met name ook privaatrechtelijke instrumenten te gebruiken om verkoop van eigendommen tegen te gaan. De gemeente zou het verdelingsbeding handhaven met een ander doel (t.w. de instandhouding van de kernvoorraad) dan waarvoor het bedoeld is. Dat zou détournement de pouvoir zijn. Het aldus gebruiken van het verdelingsbeding zou bovendien in strijd zijn met art. 4 Hvw, dat blijkens de wetsgeschiedenis ziet op overeenkomsten die hetzij een aanvulling zijn op, hetzij volledig in de plaats komen van de publiekrechtelijke verdelingsregels van de huisvestingsverordening.
Het hof heeft, in navolging van de rechtbank, Cohabitat in het ongelijk gesteld. Het hof overwoog daartoe dat art. 4 Hvw niet de beperkte strekking heeft die door Cohabitat is betoogd. Bovendien is het volgens het hof zeer wel mogelijk het begrip woonruimteverdeling op te vatten in ruimere zin, zodat het mede de instandhouding van de woningvoorraad omvat. Voor een evenwichtige en rechtvaardige woonruimteverdeling is ook nodig dat er een te verdelen woningvoorraad is, zodat de instandhouding daarvan het belang van de verdeling dient.
Dat de Gemeente met de publiekrechtelijke instrumenten een vergelijkbaar resultaat kan bereiken is volgens het hof juist, als men uitgaat van de huidige praktijk. De bestaande situatie is immers dat de Gemeente geen gebruik (meer) maakt van haar bevoegdheid kandidaat-huurders voor te dragen. Dat zij in de praktijk genoegen neemt met een meer passief toewijzingsbeleid betekent echter niet dat de gemeente het recht prijsgegeven heeft om in de toekomst een meer actief toewijzingsbeleid te gaan voeren als de omstandigheden haar daartoe aanleiding zou geven. In dat geval zou de gemeente een resultaat nastreven, dat zij langs publiekrechtelijke weg niet zou kunnen bereiken.
Oordeel Hoge Raad
Cohabitat heeft tevergeefs cassatieberoep ingesteld. De Hoge Raad laat het oordeel dat het verdelingsbeding art. 4 Hvw niet onaanvaardbaar doorkruist in stand.
De Hoge Raad overweegt (rov. 3.4.2) dat art. 4 Hvw beoogt de rechtspositie van bepaalde woningzoekenden te beschermen en dat de strekking ervan niet is om de mogelijkheid van het sluiten van overeenkomsten tussen gemeenten en eigenaren van woonruimte te beperken. Het wetsartikel verhindert volgens de Hoge Raad niet dat gemeenten privaatrechtelijke overeenkomsten sluiten waarmee de woningvoorraad van de gemeente in stand kan worden gehouden. Dat het stelsel van de Hvw gesloten is, sluit dergelijk privaatrechtelijk optreden van gemeenten ook niet uit, nu die geslotenheid volgens de Hoge Raad doelt op de omstandigheid dat het instrumentarium van die wet publiekrechtelijk een gesloten systeem vormt (rov. 3.5).
De gemeente Lisse is in cassatie bijgestaan door Martijn Scheltema en de auteur.
