HR 24 maart 2017, ECLI:NL:HR:2017:483 (Gemeente Bladel/Bouwers met Visie)
Deze uitspraak lijkt het sluitstuk te vormen van een lange discussie over de geldigheid van bevoegdheden-overeenkomsten die in het kader van de Ruimte voor Ruimte-regeling zijn gesloten. Deze regeling was bedoeld om de sanering van varkenshouderijen in concentratiegebieden in met name Noord-Brabant en Limburg (vanwege de Europese verplichting om de ammoniakdepositie te verlagen) te financieren. Uitgangspunt was dat een varkenshouder die een bepaald aantal vierkante meter (1.000) varkensstal (definitief) sloopte in aanmerking kon komen voor een subsidie. Omdat het Rijk onvoldoende financieringsmogelijkheden had om die subsidies te betalen, is gekozen voor het ruimtelijk faciliteren van woningbouw in het buitengebied (bijvoorbeeld door middel van een bestemmingsplan of vrijstelling waar dat anders niet mogelijk zou zijn) waardoor de waarde van de betreffende gronden steeg. De gedachte daarachter is dat de ruimtelijke kwaliteit van deze gebieden zou stijgen indien de varkenshouderijen zouden worden gesaneerd. Dit is vastgelegd in het zogenaamde Pact van Brakkenstein, waarin uitgangspunt was dat maximaal 6.500 extra woningen zouden worden toegestaan in het buitengebied, waarvan 3.000 in Noord-Brabant waar de onderhavige zaak speelde. Die waardestijging werd gebruikt om de subsidie voor de sloop van varkensstallen te bekostigen. Dat kon op drie manieren: (i) de woningbouwmogelijkheid werd gecreëerd op de grond van de varkenshouder zelf als alle stallen (definitief) werden gesloopt, (ii) er werd elders een mogelijkheid gecreëerd voor woningbouw en er werd door middel van een bevoegdhedenovereenkomst een verplichting opgelegd om een bijdrage te betalen in een provinciaal fonds waaruit de subsidies werden betaald (Limburg) of (iii) degene die in aanmerking wilde komen voor woningbouwmogelijkheden diende er zelf voor te zorgen dat de vereiste vierkante meters varkensstallen definitief werden gesaneerd (Noord-Brabant).
Bouwers met Visie (BMV) wilde in Noord-Brabant op haar eigen gronden (in het buitengebied) 23 woningen realiseren en sloot met de gemeente Bladel een bevoegdhedenovereenkomst waarin was vastgelegd dat zij zou zorgdragen voor de sanering van 23.000 m2 varkensstallen in ruil voor de mogelijkheid deze 23 woningen op haar gronden te realiseren. BMV realiseerde wel de woningen maar kon niet het op grond van de met de gemeente gesloten overeenkomst benodigde bewijs leveren dat ook 23.000 m2 stallen waren gesloopt. De gemeente vorderde vervolgens schadevergoeding wegens een tekortkoming in de nakoming van de overeenkomst. BMV heeft zich in die procedure beroepen op de nietigheid van de bevoegdhedenovereenkomst.
Dit beroep op nietigheid is gebaseerd op het uitgangspunt dat in de ruimtelijke ordening in beginsel geen sprake kan zijn van kostenverhaal zonder wettelijke basis (zie bijvoorbeeld HR 13 april 2001, NJ 2001, 581 m.nt. JH (Polyproject/Warmond); HR 2 mei 2003, NJ 2003, 485 m.nt. PCEvW (Mulder/Nunspeet); HR 6 januari 2006, NJ 2006, 301 m.nt. Van Wijmen (Beuningen/VvE Blankenburg)). Ook de Ruimte voor Ruimte-regeling ontbeerde een wettelijke basis en daarmee was de vraag of de bevoegdhedenovereenkomsten die in dat kader waren gesloten door nietigheid werden getroffen. In een eerdere zaak had Advocaat-Generaal Keus al (in navolging van de literatuur) betoogd dat de overeenkomsten in het kader van de Ruimte voor Ruimte regeling in algemene zin door de beugel konden, maar alleen in dat specifieke geval niet omdat de stallen niet binnen de gemeente waren gesaneerd en in die zaak uitgangspunt was dat dit een vereiste was (HR 14 juni 2013, ECLI:NL:HR:2013:BZ0520 , CB 2013-114 (Horst aan de Maas)). De Hoge Raad heeft die zaak op dit laatste punt afgedaan en is niet tot een meer algemene beslissing gekomen waarin het principiële punt werd beslist. In de onderhavige zaak komt die beslissing wel.
De Hoge Raad herhaalt eerst zijn eerdere afwegingen over het karakter van een bevoegdhedenovereenkomst tot het aangaan waarvan in beginsel de mogelijkheid bestaat indien een bestuursorgaan beleids- of beoordelingsvrijheid toekomt (zie ook bijvoorbeeld HR 8 juli 2011, ECLI:NL:HR:2011:BP3057 (Etam/Zoetermeer)).
Voorts kwam, mede naar aanleiding van de hiervoor genoemde uitspraak in de zaak Horst aan de Maas aan de orde of de sloop van stallen binnen dezelfde gemeente moet plaatsvinden als waar de woningbouwmogelijkheden worden gecreëerd. Dat is volgens de Hoge Raad niet vereist nu het gaat om planologische belangen die de plaatselijke planologische belangen overtreffen. De Ruimte voor Ruimte regeling was nu immers juist op provinciaal niveau opgezet. De Hoge Raad overweegt voorts:
‘3.6.4 In cassatie wordt – terecht – niet bestreden het oordeel van het hof dat de RvR-regeling met name dient om een ruimtelijke kwaliteitsverbetering te bewerkstelligen, in de vorm van de (definitieve) beëindiging van veehouderijbedrijven in het buitengebied, en dat ook de van de RvR-regeling deel uitmakende verplichting om zeker te stellen dat de milieurechten voor de desbetreffende agrarische activiteit zijn ingetrokken, in dat kader moet worden gezien. De RvR-regeling komt erop neer dat, gelet op genoemde verbetering én in ruil daarvoor, woningbouw door gemeenten valt toe te staan, ook als die verbetering zich elders in de gemeente of in de provincie voordoet.
3.6.5 (…) kan het hiervoor (…) genoemde planologische belang dat de RvR-regeling beoogt te dienen, worden gerekend tot de belangen waarop de organen van een gemeente acht mogen slaan bij hun besluit omtrent een planologische maatregel als in deze zaak aan de orde. Opmerking hierbij verdient dat de regering de Tweede Kamer op voorhand over de totstandkoming van de RvR-regeling heeft ingelicht (Kamerstukken II 1999-2000, 26 729, nrs. 19 en 20) en over de uitvoering daarvan nadien aan haar verantwoording heeft afgelegd (zie onder meer Kamerstukken II 2005-2006, 30 300 XI, nr. 70, en dat die regeling niet op bezwaren bij de Kamer is gestuit.
3.6.6 Uit het vorenstaande volgt dat een gemeente in het kader van de RvR-regeling in beginsel de voorwaarden zoals in deze zaak aan de orde – tot sloop van stallen elders en tot het doen intrekken van daarmee samenhangende milieurechten – mag stellen voor haar medewerking aan een planologische wijziging die woningbouw mogelijk maakt. In deze zin luidt ook de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (vgl. ABRvS 26 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX8317, rov. 2.27-2.27.8, ABRvS 26 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1106, AB 2016/247, rov. 5.6-5.9, en ABRvS 20 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2042, rov. 8.3-8.5). Een gemeente kan die voorwaarden daarom ook bedingen in een bevoegdhedenovereenkomst zoals in deze zaak aan de orde (…).’
De gemeente kon daarmee in de onderhavige bevoegdhedenovereenkomst het laten slopen van voldoende vierkante meter stallen als eis stellen voor haar ruimtelijke medewerking. Vervolgens komt aan de orde of het wettelijke systeem van de WRO of de Gemeentewet daardoor wordt doorkruist. Daarvan is volgens de Hoge Raad geen sprake. Hij overweegt daaromtrent:
‘Vaststaat dat BMV voor de planologische medewerking door de Gemeente niet heeft hoeven betalen en dat de Gemeente voor die medewerking ook geen bijdrage heeft gevraagd. Dat de Gemeente wel heeft verlangd dat BMV zich verbond tot nakoming van de voorwaarden van de RvR-regeling van het Streekplan, waaronder die tot het slopen van stallen en tot het intrekken van milieurechten, waaraan voor BMV omvangrijke kosten zijn verbonden, valt anders dan het onderdeel naar de kern genomen betoogt, niet gelijk te stellen met het verlangen van een financiële bijdrage. Het gaat hier immers niet om kosten die de Gemeente zelf zou hebben moeten maken als BMV niet zou zorgdragen voor die sloop van stalruimte en intrekking van milieurechten, en die de Gemeente door het stellen van die voorwaarden dus in feite zou afwentelen op BMV. De RvR-regeling strekt op het onderhavige punt slechts tot stimulering van die sloop en intrekking, door van degene die met gebruikmaking van die regeling planologische medewerking aan woningbouw wenst, te vergen dat hij zorgt voor een ruimtelijke kwaliteitsverbetering die deze medewerking in het kader van die regeling kan rechtvaardigen. Zoals hiervoor (…) is overwogen, blijft de RvR-regeling met de met deze voorwaarden bedongen (planologische) uitruil binnen de mogelijkheden die de wet een gemeente laat. Van kostenverhaal of van een onaanvaardbare doorkruising van WRO en Gemeentewet zoals door het onderdeel gesteld, is dus geen sprake.’
De Hoge Raad sanctioneert daarmee het systeem zoals dat in de Provincie Noord-Brabant wordt gehanteerd. Daarin is volgens de Hoge Raad geen sprake van (ontoelaatbaar) kostenverhaal. De vraag is echter of dat ook geldt voor het Limburgse systeem waarin door de overheid wel kosten worden verhaald. Er valt gelet op de eerst hiervoor geciteerde overweging van de Hoge Raad veel voor te zeggen dat de planologische medewerking ook van een dergelijke bevoegdhedenovereenkomst afhankelijk mag worden gemaakt, maar de doorkruisingsvraag is daarmee nog niet beantwoord. De Advocaat-Generaal lijkt kostenverhaal ook in dergelijke gevallen aanvaardbaar te achten, maar de Hoge Raad beperkt zijn uitspraak expliciet tot het geval waarin geen sprake is van kostenverhaal. Toch valt er met de Advocaat-Generaal veel voor te zeggen ook kostenverhaal in deze gevallen toelaatbaar te achten. De uitspraak van de Hoge Raad biedt daar ook aanknopingspunten voor. Het gaat ook dan immers niet om kosten die de gemeente zelf maakt, maar om kosten die de provincie maakt (die de subsidies verstrekt). Dat acht de Hoge Raad relevant om aan te nemen dat geen sprake is van (verboden) kostenverhaal en dat pleit er voor om kostenverhaal ten behoeve van de provincie toelaatbaar te achten. Dat zou dus betekenen dat het Limburgse systeem ook door de beugel kan. De gemeente Bladel is in cassatie bijgestaan door de auteur.
