HR 18 maart 2022, ECLI:NL:HR:2022:380
De Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag bood een toereikende grondslag voor de avondklok die begin 2021 werd ingevoerd om de verspreiding van het coronavirus tegen te gaan. De toestand waarin de fysieke veiligheid van de bevolking wordt bedreigd door een virus kan worden aangemerkt als een buitengewone omstandigheid die inzet van de Wbbbg mogelijk maakt. De wetgever heeft bewust geen gedetailleerde inhoudelijke omschrijving opgenomen van het begrip ‘buitengewone omstandigheid’, maar voorzien in procedurele waarborgen. Voor de inzet van de Wbbbg is niet vereist dat de betreffende maatregel niet door middel van een spoedwet kan worden getroffen.
De avondklok en de Wbbbg
Begin 2021 heeft het kabinet in het kader van de bestrijding van het Covid-19-virus een tijdelijke avondklok ingesteld. De wettelijke grondslag voor de avondklok was op dat moment de Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag (Wbbbg)
De Wbbbg maakt deel uit van het staatsnoodrecht van Nederland. Dat betekent dat deze wet in werking kan worden gesteld op het moment dat een noodtoestand wordt afgekondigd.
Sommige bepalingen uit de Wbbbg kunnen ook in werking worden gesteld zonder dat sprake is van een noodtoestand. Dat gebeurt door separate inwerkingstelling van een of meer van deze bepalingen. Separate inwerkingstelling is alleen mogelijk als ‘buitengewone omstandigheden dit noodzakelijk maken’.
De procedure voor een dergelijke separate inwerkingstelling is neergelegd in art. 1 Wbbbg. Uit deze bepaling volgt dat separate inwerkingstelling plaatsvindt bij koninklijk besluit (op voordracht van de minister-president). Op het moment dat het koninklijk besluit is genomen, wordt onverwijld een voorstel van wet over het voortduren van de werking van de bij koninklijk besluit in werking gestelde bepalingen aan de Tweede Kamer gestuurd. Als dit voorstel van wet door de Staten-Generaal wordt verworpen, dan worden de bepalingen die in werking waren gesteld onverwijld weer buiten werking gesteld.
Eén van de bepalingen die separaat in werking kan worden gesteld is art. 8 Wbbbg. Op grond van deze bepaling kan ‘het vertoeven in de open lucht’ worden beperkt. Deze bepaling is bij koninklijk besluit van 22 januari 2021 in werking gesteld. Op grond van deze bepaling is de ministeriële regeling Tijdelijke regeling landelijke avondklok covid-19 getroffen, waarmee de avondklok is ingesteld.
Het verloop van deze procedure
In dit kort geding hebben Viruswaarheid c.s. gevorderd de Staat te gelasten het koninklijk besluit van 22 januari 2021 en de daarop gebaseerde ministeriele regeling buiten werking te stellen. Volgens Viruswaarheid c.s. had de Staat onrechtmatig gehandeld door de avondklok in te voeren op grond van de Wbbbg.
De voorzieningenrechter heeft de vordering van Viruswaarheid c.s. toegewezen. In hoger beroep heeft het hof het vonnis van de voorzieningenrechter vernietigd en de vordering van Viruswaarheid c.s. alsnog afgewezen. Viruswaarheid c.s. hebben cassatieberoep ingesteld tegen het arrest van het hof.
De Hoge Raad
In cassatie is allereerst de vraag aan de orde wat moet worden verstaan onder ‘buitengewone omstandigheden’ als bedoeld in art. 1 lid 1 Wbbbg. In het bijzonder ging het daarbij om de vraag of dit begrip alleen omstandigheden kan betreffen die een bedreiging vormen voor de openbare orde en veiligheid. Het betoog van Viruswaarheid c.s. was dat dit het geval was, omdat in art. 3 Wbbbg is opgenomen dat de bevoegdheden die de Wbbbg aan organen van burgerlijk gezag toekent slechts worden uitgeoefend voor zover dit met het oog op de handhaving van de openbare orde en veiligheid naar het oordeel van die organen geboden is. Volgens Viruswaarheid c.s. zou het bestrijden van een virus hier niet onder vallen.
De Hoge Raad stelt voorop dat de Wbbbg geen nadere omschrijving geeft van het begrip ‘buitengewone omstandigheden’ of van het begrip ‘openbare orde en veiligheid’. Uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat de wetgever heeft onderkend dat het niet mogelijk is om vooraf elke mogelijke crisis in beeld te brengen (zie uitgebreid de conclusie van A-G Langemeijer, onder 2.6-2.50). Om die reden heeft de wetgever bewust een nadere invulling van het begrip ‘buitengewone omstandigheden’ achterwege gelaten. De Hoge Raad vervolgt:
Uit de parlementaire geschiedenis blijkt niet dat een toestand waarin de fysieke veiligheid van de bevolking wordt bedreigd door een zich verspreidend virus, volgens de wetgever geen buitengewone omstandigheid als bedoeld in art. 1 Wbbbg kan zijn, of dat maatregelen om die toestand tegen te gaan niet kunnen worden aangemerkt als maatregelen met het oog op de handhaving van de openbare orde en veiligheid als bedoeld in art. 3 Wbbbg. Uit de parlementaire geschiedenis blijkt wel dat voor de inzet van de noodbevoegdheden uit de Wbbbg sprake moet zijn van een uitzonderingstoestand waarin vitale belangen worden bedreigd en waarin de normale bevoegdheden niet volstaan om deze bedreiging tegen te gaan. Ter voorkoming van een te vergaande uitoefening van de in de Wbbbg opgenomen noodbevoegdheden door de regering heeft de wetgever, in plaats van een gedetailleerde inhoudelijke omschrijving op te nemen van de uitzonderingssituaties waarin deze bevoegdheden kunnen worden toegepast, een procedurele waarborg opgenomen die erin bestaat dat de regering na inwerkingstelling van een of meer bepalingen van de Wbbbg onverwijld een voorstel van wet aan de Tweede Kamer zendt omtrent het voortduren van die inwerkingstelling.
In cassatie was door Viruswaarheid c.s. verder nog aangevoerd dat van het instellen van een avondklok op grond van de Wbbbg alleen sprake kan zijn als het niet mogelijk is om door middel van een spoedwet een avondklok in te stellen.
De Hoge Raad overweegt dat de wetgever met art. 1 Wbbbg en art. 8 Wbbbg aan de regering de bevoegdheid heeft toegekend om – als buitengewone omstandigheden dit noodzakelijk maken – een avondklok in te stellen zonder voorafgaande toestemming van het parlement. In de tekst en de wetsgeschiedenis van de Wbbbg is geen steun te vinden voor de opvatting dat voor toepassing van de Wbbbg daarnaast nog vereist is dat het niet mogelijk is om door middel van een spoedwet te voorzien in de benodigde maatregelen. Het stelsel van de Wbbbg is aldus opgezet dat, als de regering van deze bevoegdheid gebruik maakt, vervolgens terstond achteraf parlementaire controle plaatsvindt. De regering moet immers onverwijld een wetsvoorstel tot voorzetting aan de Tweede Kamer voorleggen.
De Hoge Raad verwerpt het cassatieberoep van Viruswaarheid c.s. De conclusie is daarmee dat de Wbbbg een toereikende grondslag bood voor de invoering van de avondklok.
De Staat is in deze cassatieprocedure bijgestaan door Gijsbrecht Nieuwland en de auteur.
