HR 26 juni 2020 ECLI:NL:HR:2020:1148
Het oordeel van het hof dat, gelet op de belangen van de Staat en gelet op de omstandigheid dat de vrouwen uit eigen beweging zijn uitgereisd naar het jihadistisch strijdgebied, ondanks zwaarwegende belangen van vrouwen en kinderen, de Staat in redelijkheid heeft kunnen komen tot zijn beslissing om hen niet naar Nederland terug te halen en zich daartoe ook niet in te spannen, blijft in stand.
Achtergrond
In het najaar van 2019 vorderden 23 vrouwen, met overwegend de Nederlandse nationaliteit, mede namens 56 minderjarige kinderen, in kort geding dat de Staat zou worden bevolen hen te repatriëren uit door Koerden beheerde opvangkampen in noord-Syrië. De humanitaire situatie in die kampen was erbarmelijk, zoals de Staat in de procedure heeft onderkend. De Staat heeft echter gewezen op zijn belangen ter zake de nationale veiligheid, de onveiligheid in het gebied en zijn internationale betrekkingen, die aan (inspanningen ten behoeve van) repatriëring in de weg stonden.
De vrouwen hebben in deze procedure steeds repatriëring van hen allen gevorderd, dat wil zeggen dat het over specifieke individuele omstandigheden niet is gegaan. Zij wensten ook samen met hun kinderen te worden gerepatrieerd. Repatriëring van de kinderen alleen was voor hen (en overigens ook voor de Staat) niet aan de orde.
De voorzieningenrechter wees de vordering in zoverre toe dat de Staat zich diende in te spannen de kinderen te repatriëren, en, als dat niet zonder hun moeders kon, ook hun moeders. In appel wees het hof de vorderingen van de vrouwen af. Tegen dat arrest richtte zich het cassatieberoep van de vrouwen.
Het cassatieberoep
Net als in de feitelijke instanties zijn ook in cassatie in de kern twee kwesties aan de orde: (i) vallen de vrouwen en kinderen onder de rechtsmacht van de Staat als bedoeld in het EVRM, het IVBPR en het IVRK en (ii) handelt de Staat jegens de vrouwen onrechtmatig in de zin van art. 6:162 BW?
(i) Geen rechtsmacht
De hoofdregel is dat rechtsmacht is beperkt tot het grondgebied van de Staat. De omstandigheid dat het handelen van de Staat directe gevolgen heeft voor de vrouwen en kinderen en de vrouwen en kinderen de Nederlandse nationaliteit of om andere reden een bijzondere band met Nederland hebben, alsmede de omstandigheid dat het in deze zaak gaat om de meest fundamentele rechten levert ieder voor zich en tezamen geen uitzondering op de rechtsmachtbepalingen in deze verdragen op. Een andere opvatting zou volgens de Hoge Raad leiden tot een algemene uitzondering en dat is in strijd met de maatstaf dat uitzonderingen op de hoofdregel alleen worden aanvaard op grond van uitzonderlijke omstandigheden. De vraag of die zich voordoen moet worden beantwoord voor het concrete geval. Ook de omstandigheid dat de vrouwen en kinderen verblijven in een staat die niet bij deze verdragen is aangesloten, is op zichzelf of in samenhang met de overige omstandigheden onvoldoende voor de conclusie dat zij wel onder de rechtsmacht van een aangesloten staat vallen.
(ii) Geen onrechtmatig handelen
De Staat heeft volgens de Hoge Raad ook zonder rechtsmacht een bijzondere verantwoordelijkheid ten opzichte van in ieder geval personen met de Nederlandse nationaliteit. De Staat is daarom gehouden te beoordelen of hij zich in de omstandigheden van het geval kan en moet inspannen om de mensenrechtenschending te beëindigen of om de dreigende schending af te wenden.
De Hoge Raad herhaalt zijn uit eerdere rechtspraak bekende oordelen over de grote beleids- en beoordelingsruimte van de Staat op het gebied van (nationale) veiligheid en buitenlands beleid. Voor zover het beleid van de Staat valt binnen die ruimte, kan de rechter slechts nagaan of de Staat alle betrokken belangen heeft afgewogen en of hij in het licht van alle omstandigheden van het geval in redelijkheid heeft kunnen komen tot zijn handelwijze. Deze maatstaf wordt niet anders als (fundamentele) mensenrechten op het spel staan.
Het gevolg van het ontbreken van rechtsmacht onder de verdragen is dat de vrouwen zich tegenover de Staat niet zonder meer kunnen beroepen op dezelfde mate van bescherming als zou gelden als wel rechtsmacht werd uitgeoefend. De omstandigheid dat het gaat om onder de verdragen beschermde belangen moet wel worden betrokken bij de belangenafweging en maakt dat aan die belangen een groot gewicht toekomt. Gegeven de aard van de betrokken belangen mogen aan de beoordeling door de Staat en aan de belangenafweging die daarin besloten ligt, volgens de Hoge Raad hoge eisen worden gesteld.
Het ligt op de weg van de Staat voldoende gemotiveerd feiten en omstandigheden aan te voeren waaruit kan volgen dat hij in redelijkheid tot zijn beslissing heeft kunnen komen. De Hoge Raad onderkent daarbij dat de omstandigheid dat de beslissing van de Staat betrekking heeft op de (nationale) veiligheid en het buitenlands beleid, meebrengt dat van de Staat niet kan worden gevergd dat hij steeds nauwkeurig inzicht geeft in de gegevens waaruit volgt dat en in hoeverre (i) de nationale veiligheid in gevaar zou komen wanneer de uitgereisde vrouwen naar Nederland terugkeren, (ii) de Nederlandse ambtenaren en andere partijen of actoren in Noord-Syrië veiligheidsrisico’s lopen en (iii) de internationale betrekkingen beïnvloed kunnen worden door contacten met statelijke en niet-statelijke entiteiten. Deze gegevens kunnen immers, aldus de Hoge Raad, een zodanig vertrouwelijk karakter hebben, dat de Staat die gegevens niet in een procedure naar voren kan brengen.
In het kader van de veiligheidsrisico’s in Syrië wijst de Hoge Raad er nog op dat het niet zo is dat de Staat over het terughalen een beslissing moet nemen zonder acht te slaan op deze veiligheidsrisico’s, en pas na het nemen van die beslissing moet beoordelen of veiligheidsrisico’s de praktische uitvoerbaarheid van die beslissing belemmeren.
De Hoge Raad oordeelt concluderend dat het oordeel van het hof dat, gelet op de belangen van de Staat en op de omstandigheid dat de vrouwen uit eigen beweging zijn uitgereisd naar het jihadistisch strijdgebied, ondanks zwaarwegende belangen van vrouwen en kinderen, de Staat in redelijkheid heeft kunnen komen tot zijn beslissing om hen niet naar Nederland terug te halen en zich daartoe ook niet in te spannen, niet onbegrijpelijk is.
