HR 8 september 2023, ECLI:NL:HR:2023:1172 (Gemeente Brummen / X)
De verjaringstermijn van een rechtsvordering tot schadevergoeding als gevolg van een onrechtmatig besluit vangt niet eerder aan dan de dag na die waarop de vernietiging van het schadeveroorzakend besluit onherroepelijk is geworden of het bestuursorgaan de onrechtmatigheid van het besluit heeft erkend. Dit geldt ook voor de verjaring van een rechtsvordering als gevolg van een onrechtmatige onzelfstandige voorbereidingshandeling.
Achtergrond en procesverloop
Verweerder in cassatie heeft de gemeente in 2005 verzocht een stuk perceel aan te wijzen als bouwkavel. De gemeente heeft vervolgens op verzoek van verweerder in twee principebesluiten aangegeven dat het perceel van verweerder onder omstandigheden kan kwalificeren als bouwkavel. Verweerder verkoopt daarop in oktober 2006 het perceel onder de ontbindende voorwaarde dat de gemeente voor maart 2009 erkent dat op het perceel een woning kan worden gebouwd.
Als verweerder vervolgens met inachtneming van die principebesluiten een bouwvergunning aanvraagt, laat de gemeente weten dat – anders dan aangegeven in de principebesluiten – het bouwplan van verweerder in strijd was met het bestemmingsplan. De gemeente kon daarom enkel medewerking verlenen indien verweerder op grond van art. 19 lid 1 WRO (oud) zou verzoeken om een vrijstelling van het bestemmingsplan.
Verweerder heeft daarop zijn aanvraag ingetrokken en een gewijzigde aanvraag ingediend. De aanvraag werd afgewezen omdat ook dat bouwplan in strijd was met het bestemmingsplan. Verweerder procedeert hierover tot aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) en krijgt gelijk. De Afdeling stelt vast dat het aanmerken van het perceel als bouwkavel niet in strijd was met het bestemmingsplan. De gemeente heeft daarop in december 2009 alsnog een bouwvergunning aan verweerder verleend. Ook heeft de gemeente met toepassing van art. 19 lid 3 WRO (oud) aan verweerder vrijstelling verleend van het bestemmingsplan voor het uitbreiden van de beoogde woning op het perceel.
Verweerder spreekt in een civiele procedure de gemeente aan vanwege onrechtmatig handelen jegens hem in voorfase richting het eerste besluit, de uiteindelijke beslissing op de vergunningaanvraag en de daaropvolgende beslissing op bezwaar. Rechtbank en hof wijzen de vorderingen toe.
Aanvang verjaring bij onrechtmatige besluitvorming
Bij het bepalen van de omvang van de schade van verweerder speelt de vraag wanneer de verjaring van onrechtmatige besluitvorming en daaraan voorafgaande voorbereidingshandelingen aanvangt. De gemeente klaagt dat het hof er ten onrechte van uit is gegaan dat de verjaring pas ging lopen vanaf het moment dat de Afdeling uitspraak had gedaan.
De Hoge Raad stelt voorop dat de verjaring van een rechtsvordering wegens een onrechtmatig besluit en een onrechtmatige voorbereidingshandeling wordt geregeld door de vijfjaarstermijn van art. 3:310 lid 1 BW. De verjaringstermijn van art. 3:310 lid 1 BW begint pas te lopen op de dag na die waarop de benadeelde daadwerkelijk in staat is een rechtsvordering tot vergoeding van de door hem geleden schade in te stellen. Daarvan zal sprake zijn als de benadeelde voldoende zekerheid – die niet absolute zekerheid behoeft te zijn – heeft verkregen dat de schade is veroorzaakt door tekortschietend of foutief handelen van de betrokken persoon (zie CB 2023-60).
De Hoge Raad overweegt vervolgens dat grond van art. 8:88 Awb ook de bestuursrechter bevoegd is een bestuursorgaan te veroordelen tot het vergoeden van schadevergoeding als gevolg van een onrechtmatig besluit of andere onrechtmatige voorbereidingshandelingen. Art. 8:93 Awb verklaart in dit kader art. 3:310 lid 1 BW van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat de verjaringstermijn niet eerder aanvangt dan de dag na die waarop de vernietiging van het schadeveroorzakende besluit onherroepelijk is geworden, of het bestuursorgaan de onrechtmatigheid van het besluit heeft erkend. Uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat de wetgever aansluiting heeft beoogd te zoeken bij de civielrechtelijke verjaringsregels, aldus de Hoge Raad.
Hij vervolgt:
“3.1.5 Mede gelet op het belang van de rechtseenheid bij toepassing van art. 3:310 lid 1 BW in gevallen waarin de bestuursrechter en de civiele rechter elk bevoegd kunnen zijn om te oordelen over (een gedeelte van) dezelfde schade, moet worden aangenomen dat de verjaringstermijn van een rechtsvordering tot vergoeding van schade als gevolg van een onrechtmatig besluit van een bestuursorgaan niet eerder aanvangt dan de dag na die waarop de vernietiging van het schadeveroorzakende besluit onherroepelijk is geworden of het bestuursorgaan de onrechtmatigheid van het besluit heeft erkend.
Omdat een onzelfstandige voorbereidingshandeling deelt in de onrechtmatigheid van het daaropvolgende besluit heeft hetzelfde te gelden voor de verjaring van een rechtsvordering wegens een onrechtmatige onzelfstandige voorbereidingshandeling, zoals in dit geval het verstrekken van onjuiste inlichtingen.
Het hof heeft door in rov. 5.8 van het eerste tussenarrest te oordelen dat de verjaringstermijn aanving met de uitspraak van de Afdeling van 11 november 2009 dus geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. Onderdeel 1.1 faalt daarom.”
Wijze van schadebegroting
De gemeente klaagt in cassatie eveneens over de wijze van schadebegroting door het hof. Het hof heeft bij de schadebegroting vooropgesteld dat de schade van verweerder bestaat uit de gewijzigde marktomstandigheden tussen het moment van aanvraag van de bouwvergunning (2006) en de uiteindelijke verlening (2009). Vervolgens heeft het hof tot uitgangspunt genomen dat verweerder recht heeft op het verschil tussen 2006 en 2009 inclusief wettelijke rente gerekend vanaf 2006.
Dat is onjuist volgens de Hoge Raad. Door een deel van de schade te begroten op de wettelijke rente over deze waardevermindering, heeft het hof volgens de Hoge Raad ten onrechte geabstraheerd van de omstandigheid dat verweerder in de periode tussen 2006 en 2009 de woning niet heeft verkocht tegen de verkoopwaarde uitgaande van de onmogelijkheid een woning op het perceel te bouwen. Het oordeel van het hof bevat volgens de Hoge Raad geen toereikende motivering voor die afwijking en abstractie. Weliswaar heeft de rechter op grond van art. 6:97 BW vrijheid bij het begroten van de schade, maar dat laat onverlet het uitgangspunt dat zoveel mogelijk de werkelijk geleden en te lijden schade wordt vergoed, aldus de Hoge Raad.
Kosten ruimtelijke onderbouwing
Ten slotte gaat de Hoge Raad in het kader van de incidentele cassatiemiddel nog in op de vergoeding van kosten gemaakt door verweerder voor een ruimtelijke onderbouwing voor de vrijstelling van het bestemmingsplan als bedoeld in art. 19 lid 1 WRO (oud). Het hof had die afgewezen, omdat verweerder de kosten voor een ruimtelijke onderbouwing hoe dan ook nodig had voor de latere vrijstelling op grond van art. 19 lid 3 WRO (oud).
Ook dat is onjuist volgens de Hoge Raad. Uit art. 19 lid 1 WRO (oud) blijkt dat een project moet zijn voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing wil het in aanmerking komen voor een vrijstelling van de gemeenteraad. Dat vereiste blijkt volgens de Hoge Raad niet uit art. 19 lid 3 WRO (oud). Eiser had de kosten dus ook niet zonder meer gemaakt.
De Hoge Raad vernietigt de uitspraak van het hof en verwijst het geding ter verdere behandeling en beslissing naar een ander hof. De uitspraak is in lijn met de conclusie van A-G Snijders.
