HR 7 februari 2025, ECLI:NL:HR:2025:190
Dit is de eerste zaak waarin de Hoge Raad zich uitlaat over de Wet bescherming klokkenluiders. Centraal staat de regeling van het benadelingsverbod. Deze regeling bevat een bewijsvermoeden ten gunste van de werknemer (melder), dat kort gezegd inhoudt dat bij benadeling van een werknemer wordt vermoed dat de benadeling verband houdt met een door deze gedane klokkenluidersmelding. Het is aan de werkgever om dat vermoeden te weerleggen. Kan de werkgever volstaan met het ontzenuwen van het vermoeden?
Achtergrond
In deze zaak heeft de kantonrechter de arbeidsovereenkomst tussen partijen ontbonden wegens een verstoorde arbeidsverhouding. De (voormalig) werknemer, verzoeker in cassatie (hierna: “verzoeker”), is daar in appel tevergeefs tegen opgekomen. De centrale vraag is of de werkgever, de Omgevingsdienst IJsselland (hierna: “de Omgevingsdienst”), met het indienen van het ontbindingsverzoek heeft gehandeld in strijd met het verbod om personen die een klokkenluidersmelding hebben gedaan, te benadelen. Verzoeker vindt van wel en klaagt in cassatie dat het hof in dit kader een onjuiste juridische maatstaf heeft aangelegd.
Benadelingsverbod klokkenluiders
Het verbod om klokkenluiders te benadelen (hierna: “benadelingsverbod”) is thans neergelegd in de Wet bescherming klokkenluiders (hierna: “Wbk”). De Wbk is met ingang van 18 februari 2023 in werking getreden en heeft de Wet Huis voor klokkenluiders (hierna: “Whk”) gewijzigd en vervangen. De Wbk vormt een implementatie van Richtlijn (EU) 2019/1937 (hierna: “de Klokkenluidersrichtlijn”). De Klokkenluidersrichtlijn legt gemeenschappelijke minimumnormen vast om te voorzien in doeltreffende, vertrouwelijke en beveiligde meldkanalen en in effectieve bescherming van klokkenluiders tegen represailles.
Artikel 17e van de Wbk, dat het benadelingsverbod bevat, luidt als volgt:
“Een melder mag tijdens en na de behandeling van een melding van een vermoeden van een misstand niet worden benadeeld, onder de voorwaarde dat bij de melding aan de werkgever, een bevoegde autoriteit of een bestuursorgaan, dienst of andere bevoegde instantie als bedoeld in artikel 2j, de melder redelijke gronden heeft om aan te nemen dat de gemelde informatie over het vermoeden van een misstand op het moment van de melding juist is.”
Er moet dus sprake zijn van (i) een melding en (ii) een benadeling. De Wbk hanteert een open begrip van ‘benadeling’. Daarnaast is vereist dat de melder redelijke gronden heeft om aan te nemen dat de informatie die hij wil melden juist is. Dit vereiste vormt een voorzorgsmaatregel tegen kwaadwillige meldingen en biedt tegelijkertijd bescherming aan melders die te goeder trouw informatie hebben gemeld die later onjuist blijkt te zijn.
In deze zaak staat niet ter discussie dat verzoeker aanspraak heeft op bescherming tegen benadeling. In geschil is of het hof heeft kunnen oordelen dat de Omgevingsdienst heeft aangetoond dat er geen causaal verband bestaat tussen de klokkenluidersmelding van verzoeker en het ontbindingsverzoek van de Omgevingsdienst en de Omgevingsdienst aldus het wettelijke bewijsvermoeden heeft weerlegd.
Bewijsvermoeden ten gunste van de melder
Artikel 17eb van de Wbk bevat een bewijsvermoeden ten gunste van de melder van een vermoeden van een misstand. Het artikel luidt als volgt:
“Bij benadeling van een melder tijdens en na de behandeling van een melding bij de werkgever, een bevoegde autoriteit of een bestuursorgaan, dienst of andere bevoegde instantie als bedoeld in artikel 2j, dan wel na openbaarmaking van een vermoeden van een misstand, wordt vermoed dat de benadeling het gevolg is van de melding dan wel de openbaarmaking.”
Dit artikel vormt een implementatie van art. 21 lid 5 van de Klokkenluidersrichtlijn en moet dan ook worden uitgelegd conform de Klokkenluidersrichtlijn. Volgens verzoeker heeft het hof dat onjuist gedaan. In cassatie klaagt hij dat het hof heeft miskend dat de Omgevingsdienst niet kon volstaan met het ontzenuwen van het bewijsvermoeden dat er verband bestaat tussen de melding en het ontbindingsverzoek. Gelet op de tekst van art. 21 lid 5 van de Klokkenluidersrichtlijn en de considerans van die richtlijn had de Omgevingsdienst bewijs van het tegendeel moeten leveren, aldus de klacht.
De Hoge Raad verwerpt deze klacht. De Hoge Raad overweegt dat uit meerdere passages in de wetsgeschiedenis van art. 17eb Wbk volgt dat de wetgever heeft bedoeld dat tegenover het wettelijk vermoeden dat de benadeling een gevolg was van de melding of openbaarmaking (hierna kortweg: “de melding”), de werkgever die de benadelende maatregel heeft genomen, moet aantonen dat de benadeling geen gevolg is van de melding (ontbreken van causaal verband), en dat het daarom aan hem is om aan te tonen dat de benadeling op andere gronden dan de melding heeft plaatsgevonden. Deze bedoeling van de wetgever is volgens de Hoge Raad ook in overeenstemming met overweging 93 en art. 21 lid 5 van de Klokkenluidersrichtlijn en strookt met de met die richtlijn en Wbk beoogde versterking van de rechtspositie van klokkenluiders. De in art. 17eb Wbk neergelegde bewijsregel moet daarom zo worden uitgelegd dat de werkgever voor de weerlegging van het wettelijk vermoeden niet kan volstaan met het ontzenuwen van het vermoeden van causaal verband tussen melding en maatregel, maar dat hij het tegendeel moet aantonen, aldus de Hoge Raad. Hieraan doet volgens de Hoge Raad niet af dat in de wetsgeschiedenis van art. 17eb Wbk in dit verband ook het begrip ‘ontzenuwen’ is gebruikt.
Naar het oordeel van de Hoge Raad kan over deze uitleg geen redelijke twijfel bestaat. De Hoge Raad acht het daarom niet nodig om hierover prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie.
Het hof heeft een en ander niet miskend. De Hoge Raad legt uit dat het oordeel van het hof erop neerkomt dat de Omgevingsdienst niet heeft volstaan met het ontzenuwen van het vermoeden dat er causaal verband bestaat tussen de melding en het ontbindingsverzoek, maar dat hij het tegendeel heeft aangetoond. De klacht van verzoeker kan dus niet tot cassatie leiden omdat zij berust op een onjuiste lezing van het bestreden arrest. Dat wat de Omgevingsdienst volgens de klacht had moeten doen – bewijs van het tegendeel leveren – hééft de Omgevingsdienst gedaan. De Hoge Raad verwerpt het cassatieberoep, nadat de A-G eerder ook tot verwerping had geconcludeerd.
Temporele reikwijdte Wbk
Een kort uitstapje nog naar de temporele reikwijdte van de Wbk. De gestelde benadelingshandeling betreft hier het indienen van het verzoek tot ontbinding van de arbeidsovereenkomst. Dat verzoek dateert van 22 december 2022, toen de Wbk nog niet in werking was getreden (dat gebeurde dus op 18 februari 2023). Volgens het hof gold de in art. 17eb Wbk neergelegde bewijsregel ook al op het moment van indiening van het ontbindingsverzoek, dus: vóór de invoering van de Wbk, omdat de Klokkenluidersrichtlijn (waar die regel vandaan komt; zie art. 21 lid 5) niet tijdig voor 17 december 2021 is geïmplementeerd en vanaf die datum rechtstreekse werking kreeg voor de overheid als werkgever (wat de Omgevingsdienst is). A-G Drijber acht dit in zijn conclusie bij deze zaak juist, in elk geval qua uitkomst (§ 4.38):
“(…) Art. 21 lid 5 van de Richtlijn, waarin het bewijsvermoeden is verankerd, heeft mijns inziens directe werking. De bepaling is namelijk onvoorwaardelijk geformuleerd omdat de verplichting tot toepassing van het bewijsvermoeden ten gunste van een klokkenluider aan geen enkele voorwaarde is gebonden (anders dan de feitelijke voorwaarden dat sprake is van een melding en van een benadeling) en de werking van die verplichting niet afhangt van een nadere handeling. Verder is art. 21 lid 5 van de Richtlijn voldoende nauwkeurig om door een justitiabele te kunnen worden ingeroepen en door de rechter te kunnen worden toegepast, omdat de erin vervatte verplichting in ondubbelzinnige bewoordingen is geformuleerd. Nu [verzoeker] werkzaam was bij een werkgever in de publieke sector en hij ná 21 december 2021 een schending van het Unierecht heeft gemeld kan hij zich zo nodig beroepen op de rechtstreekse werking van art. 21 lid 5 van de Richtlijn tegenover zijn werkgever als overheid. Hetgeen het hof overweegt in rov. 3.50 acht ik daarom juist, in elk geval qua uitkomst.”
De Hoge Raad lijkt de A-G hierin te volgen. De Hoge Raad overweegt (in rov. 4.3.2) dat in cassatie tot uitgangspunt dient het niet bestreden oordeel van het hof dat de in art. 17eb neergelegde bewijsregel ook al gold op het moment van indiening van het ontbindingsverzoek en verwijst vervolgens tussen haakjes (“zie ook”) naar § 4.38 van de conclusie van de A-G (hierboven deels geciteerd). De A-G betrekt in die overweging niet dat het oordeel van het hof “niet bestreden” is, zodat de verwijzing naar de conclusie van de A-G kennelijk een verwijzing naar de hierboven geciteerde (inhoudelijke) overwegingen van de A-G betreft.
Borgersbrief niet ingediend door advocaat bij de Hoge Raad
Tot slot nog een opmerking van cassatieprocesrechtelijke aard. Niet de cassatieadvocaat van verzoeker (advocaat bij de Hoge Raad), maar de advocaat die verzoeker in feitelijke instanties heeft bijgestaan, heeft gereageerd op de conclusie van de A-G (de zogenoemde Borgersbrief). De Hoge Raad slaat op die reactie geen acht, omdat die reactie alleen kan worden gegeven door een advocaat bij de Hoge Raad. Anders dan de (vierde kamer van de) Hoge Raad in een uitspraak van 3 november 2017 heeft overwogen, kent de wet voor de Borgersbrief niet een uitzondering op de verplichte vertegenwoordiging door een advocaat bij de Hoge Raad.
