HR 13 april 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW1999 (Stichting Mothers of Srebrenica c.s./Staat en Verenigde Naties)
De immuniteit die aan de Verenigde Naties (VN) is verleend, is absoluut. Het handhaven daarvan behoort tot de verplichtingen van de leden van de VN die ingevolge art. 103 van het VN-Handvest in geval van strijdigheid voorrang hebben boven verplichtingen krachtens andere internationale overeenkomsten. Uit de uitspraak van het Internationaal Gerechtshof (IGH) van 3 februari 2012 volgt dat ook de bijzondere ernst van de verwijten die in dit geval aan de VN worden gemaakt (te weten het niet voorkomen van de genocide die na de val van de enclave Srebrenica door de Bosnische Serviërs is gepleegd), niet kan meebrengen dat aan de VN in deze procedure geen immuniteit toekomt.
Achtergrond
In 1993 is de Oost-Bosnische enclave Srebrenica in resoluties van de VN-Veiligheidsraad aangewezen als “safe area”, waarbinnen de moslimbevolking van het gebied onder bescherming werd gesteld van de VN-vredesmacht UNPROFOR. Vanaf begin 1994 werd deze taak vervuld door drie opeenvolgende “Dutchbat”-bataljons, die door de Staat ter beschikking en onder bevel waren gesteld van de VN. In juli 1995 is de enclave Srebrenica gevallen en ingenomen door de Bosnische Serviërs. In de dagen na de val van Srebrenica hebben de Bosnische Serviërs een groot deel van de mannelijke bevolking van Srebrenica – naar aangenomen wordt circa 7.000 tot 8.000 jongens en mannen – vermoord. Zowel het Joegoslavië Tribunaal als het Internationaal Gerechtshof hebben vastgesteld dat deze misdaad moet worden gekwalificeerd als genocide (als bedoeld in het Verdrag inzake de voorkoming en de bestraffing van genocide).
In deze procedure hebben de Stichting Mothers of Srebrenica en een aantal individuele eiseressen (“de Moeders”) vorderingen ingesteld tegen zowel de Nederlandse Staat en de VN. De Moeders achten de Staat en de VN verantwoordelijk voor de val van Srebrenica en de gevolgen daarvan, in het bijzonder de gepleegde genocide op de mannelijke moslimbevolking.
De VN is in deze procedure voor de Nederlandse rechter niet verschenen. Dit houdt verband met het feit dat in de Convention on the Privileges and Immunities of the United Nations, welk verdrag is vastgesteld ter uitvoering van art. 105 lid 1 van het VN-Handvest, aan de VN een algehele immuniteit van jurisdictie en executie is verleend. De relevante bepaling van de Convention (Art. II, § 2) luidt als volgt:
“The United Nations, its property and assets wherever located and by whomsoever held, shall enjoy immunity from every form of legal process except insofar as in any particular case it has expressly waived its immunity. It is, however, understood that no waiver of immunity shall extend to any measure of execution.”
In de Convention is (in Art. VII, § 29) overigens bepaald dat de VN dient te voorzien in een alternatieve wijze om (privaatrechtelijke) geschillen waarbij de VN partij is, te beslechten. Een dergelijke alternatieve rechtsgang is tot dusver echter niet in algemene zin tot stand gekomen. Wel is door de VN op enkele specifieke gebieden voorzien in alternatieve geschillenbeslechting (zie daarover ook de conclusie van A-G Vlas, onder 2.12).
De positie van de Staat inzake de bevoegdheidsvraag
Zoals hiervoor al vermeld is de Staat in deze procedure medegedaagde naast de (niet verschenen) VN. De Staat is echter óók lidstaat van de VN, en is uit dien hoofde gehouden om ervoor zorg te dragen dat de in de Convention neergelegde immuniteit van de VN in Nederland wordt gerespecteerd. De Staat heeft daarom in de procedure bij de rechtbank ten behoeve van de VN een incidentele vordering ingesteld, die ertoe strekte dat de rechtbank zich onbevoegd zou verklaren ten opzichte van de VN. De rechtbank heeft dit betoog gevolgd en zich onbevoegd verklaard ten opzichte van de VN (LJN ECLI:NL:HT:2008:BD6795). In hoger beroep heeft het hof het vonnis van de rechtbank bekrachtigd (LJN ECLI:NL:HR:2010:BL8979), zij het op grond van een enigszins andere redenering dan de rechtbank had gevolgd (waarover hierna meer). Het hof heeft hierbij in hoger beroep de Staat toegelaten als gevoegde partij aan de zijde van de VN. De Staat had dit via een incidentele vordering verzocht om zeker te stellen dat hij in hoger beroep – waarin de Staat door de Moeders was meegedagvaard – ook partij zou worden in de procedure, voor zover die tussen de Moeders en de VN wordt gevoerd. Hoofdregel in het procesrecht is namelijk dat wanneer een procespartij vorderingen instelt tegen meer dan een gedaagde partij (subjectieve cumulatie) die vorderingen processueel zelfstandig blijven. Dit brengt bijvoorbeeld mee dat iedere gedaagde zijn “eigen” verweer moet voeren: verweren van de ene gedaagde (die de andere gedaagde niet heeft aangevoerd), mag de rechter in beginsel niet ten gunste van de andere gedaagde gebruiken. Ook in cassatie is de Staat (naast natuurlijk de VN) door de Moeders als partij betrokken. De Staat heeft tegen enkele onderdelen van het arrest van het hof incidenteel cassatieberoep ingesteld.
Reikwijdte immuniteit VN
Centraal in cassatie staat de vraag naar de immuniteit van de VN. De Hoge Raad stelt bij de beantwoording daarvan voorop dat (zoals het hof ook al had geoordeeld) aan de VN de meest vergaande immuniteit van jurisdictie is verleend, in die zin dat de VN niet kan worden gedaagd voor enig nationaal gerecht van de landen die partij zijn bij de Convention. Met deze immuniteit wordt beoogd het geheel onafhankelijk functioneren van de VN zeker te stellen; die immuniteit dient dan ook zonder meer een legitiem doel, aldus de Hoge Raad.
Verhouding tussen VN-immuniteit en recht op toegang tot de rechter
De Moeders hebben er in deze zaak met name op gewezen dat honorering van de immuniteit van de VN zou meebrengen dat zij in het geheel geen mogelijkheid hebben om hun vordering tegen de VN in te stellen omdat een alternatieve rechtsgang tegen de VN ontbreekt. Het hof had geoordeeld dat in dat geval, op grond van de criteria die het EHRM heeft ontwikkeld in zijn uitspraken in de zaken Waite and Kennedy en Beer and Regan (EHRM 18 februari 1999, nrs. 28934/95 en 26083/94), moet worden onderzocht of de immuniteit van de VN een toelaatbare beperking op het recht op toegang tot de rechter (art. 6 EVRM) oplevert. Bij die criteria is een belangrijke factor of een alternatieve rechtsgang beschikbaar is om een vordering in te stellen tegen de partij die zich op een immuniteit beroept.
De Hoge Raad komt op grond van een aantal redenen tot de conclusie dat het toetsingskader uit Waite and Kennedy niet van toepassing is op de immuniteit van de VN. Ten eerste heeft het EHRM in die uitspraak volgens de Hoge Raad niet (mede) het oog gehad op de immuniteit van de VN. Ten tweede neemt de VN (en met name de VN-Veiligheidsraad) in de internationale rechtsgemeenschap een zeer bijzondere plaats in. Die bijzondere plaats is ook door het EHRM in aanmerking genomen in zijn uitspraken van 2 mei 2007 in de zaken Behrami en Saramati (zaaknrs. 71412/01 en 78166/01). Hierin heeft het EHRM onder meer overwogen dat handelen en nalaten van lidstaten dat wordt beheerst door resoluties die de Veiligheidsraad op grond van Hoofdstuk VII van het VN-Handvest heeft vastgesteld, niet kan worden onderworpen aan beoordeling door het EHRM. En tot slot is er dan nog de voorrangsregel van art. 103 van het VN-Handvest: op grond hiervan hebben verplichtingen van de lidstaten krachtens het Handvest – waaronder de verplichting om de immuniteit van de VN te verzekeren – voorrang boven verplichtingen uit andere internationale overeenkomsten.
Immuniteit ongeacht ernst van de gemaakte verwijten?
De Hoge Raad gaat tot slot nog in op de vraag of de ernst van de verwijten die de Moeders in deze procedure aan de VN maken, tot een ander oordeel zou moeten leiden. De Moeders verwijten de VN namelijk met name dat de VN niet heeft voldaan aan de verplichting om genocide te voorkomen (neergelegd in art. 1 van het Genocideverdrag). Volgens de Moeders gaat het hier om een norm van ius cogens: de volkenrechtelijke pendant van dwingend recht, waarvoor andere normen moeten wijken.
Ook bij de beantwoording van deze vraag hecht de Hoge Raad veel waarde aan het oordeel dat internationale rechtscolleges hier al over hebben gegeven. In de eerste plaats is er het arrest van het EHRM in de zaak Al Adsani (EHRM 21 november 2001, zaaknr. 35763/97). Hierin oordeelde het EHRM dat de immuniteit van de staat Koeweit in een procedure voor de Engelse rechter niet behoefde te wijken voor de omstandigheid dat de vordering van Al Adsani betrekking had op (gestelde) schending van het verbod op foltering (art. 3 EVRM, dat een norm van ius cogens vormt). Hoewel het arrest in de zaak Al Adsani door het EHRM is gewezen met de kleinst mogelijke meerderheid van stemmen, en de uitspraak ook in de literatuur is bekritiseerd, is er volgens de Hoge Raad geen aanwijzing dat dit arrest niet langer de opvatting van het EHRM zou weergeven.
Belangrijker nog is dat op de valreep van deze cassatieprocedure – een week na de conclusie van de Procureur-Generaal, op 3 februari 2012 – het Internationaal Gerechtshof uitspraak heeft gedaan in de zaak “Jurisdictional Immunities of the State (Germany vs. Italy: Greece intervening)”. Daarin ging het onder meer om de vraag of de Italiaanse rechters in zaken waarin van Duitsland vergoeding werd gevorderd van schade als gevolg van schendingen van het internationale humanitaire recht door Duitse troepen in de Tweede Wereldoorlog, de immuniteit van Duitsland hadden moeten respecteren. Die vraag werd door het IGH bevestigend beantwoord. Uit de overwegingen van het IGH – die door de Hoge Raad in zijn arrest uitvoerig worden geciteerd – blijkt volgens de Hoge Raad dat aan de VN immuniteit toekomt, ongeacht de ernst van de verwijten die door de Moeders aan de VN worden gemaakt.
Met het arrest van de Hoge Raad is de zaak van de Moeders tegen de VN voor de Nederlandse rechter definitief geëindigd. De zaak tegen de Staat zal verder worden voortgezet bij de rechtbank te Den Haag.
De Staat is in deze zaak bijgestaan door Bert-Jan Houtzagers en de auteur.
