HR 5 december 2014, ECLI:NL:HR:2014:3532 (X/Gemeente Reusel-De Mierden)
1. Een exploitatieovereenkomst die is gesloten onder de WRO (oud), waarbij de geldende exploitatieverordening niet in acht is genomen, is nietig wegens strijd met de openbare orde. 2. Kosten die gemaakt zijn bij het verrichten van prestaties op grond van de (nietige) exploitatieverordening kunnen worden verhaald op grond van art. 6:210 lid 2 BW, waarbij de aanspraak beperkt is tot het laagste van de bedragen die voortvloeien uit respectievelijk de juiste toepassing van de exploitatieverordening en de marktwaarde van de verrichte prestatie. 3. Bij de beoordeling of en in hoeverre de vergoedingsplichtige aan de benadeelde kan tegenwerpen dat deze de schade niet heeft beperkt, moet ook in aanmerking worden genomen dat het aan het handelen of nalaten van de vergoedingsplichtige is te wijten dat de benadeelde in de situatie is beland die tot schadebeperking noodzaakt.
Achtergrond
Tussen X en de gemeente is discussie ontstaan over een tussen hen gesloten exploitatieovereenkomst. In die overeenkomst heeft de gemeente zich verbonden tot het aanleggen van bepaalde werken van openbaar nut op het terrein van X, die daarvoor vervolgens een overeengekomen exploitatiebijdrage zou betalen. In de procedure die volgt voert X onder meer aan dat de exploitatieovereenkomst nietig is omdat de overeenkomst niet voldoet aan de eisen die daaraan worden gesteld in de door de gemeente vastgestelde exploitatieverordening. De gemeente betwist dit en eist nakoming van de overeenkomst door X door betaling van de overeengekomen exploitatiebijdrage. Subsidiair vordert de gemeente betaling op grond van art. 6:210 lid 2 BW, dat betrekking heeft op onverschuldigde betaling voor prestaties die niet ongedaan gemaakt kunnen worden.
Status exploitatieovereenkomst
Het hof heeft in deze zaak met betrekking tot de status van de exploitatieovereenkomst, die overigens is gesloten onder de oude WRO, overwogen dat de overeenkomst volgens hem niet nietig is. De Hoge Raad laat dit oordeel niet in stand:
“3.4.2 (…) Ingevolge art. 9.1.17 Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening is in deze zaak (het inmiddels vervallen) art. 42 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) van toepassing. Art. 42 (oud) WRO strekt ertoe de rechtszekerheid voor grondeigenaren te verhogen. Deze strekking brengt mee dat een overeenkomst waarin een gemeente een financiële bijdrage tot verhaal van exploitatiekosten bedingt en waarin de bepalingen van de toepasselijke exploitatieverordening niet in acht zijn genomen, nietig is wegens strijd met de openbare orde. (HR 6 januari 2006, ECLI:NL:HR:2006:AT9056, NJ 2006/301).”
Verhaal op grond van 6:210 lid 2 BW
Het hof heeft vastgesteld dat de exploitatieovereenkomst op verschillende onderdelen niet in overeenstemming is met de exploitatieverordening. Dit gegeven stond volgens het hof in de weg aan het geldend maken van de aanspraak van de gemeente op de exploitatiebijdrage gebaseerd op de exploitatieovereenkomst. Niettemin heeft het hof overwogen (in de weergave door de Hoge Raad):
“Het enkele feit dat in de exploitatieovereenkomst de toepasselijke publiekrechtelijke voorschriften niet in acht zijn genomen, kan niet tot de slotsom leiden dat de door de gemeente verrichte prestaties niet in rechte op geld behoren te worden gewaardeerd (rov. 10).”
Volgens het hof heeft de gemeente genoegzaam aangetoond dat X door haar werkzaamheden is gebaat. De gemeente dient vervolgens aannemelijk te maken welke exploitatiebijdrage zij bij een juiste toepassing van de exploitatieverordening aan X in rekening mocht brengen. Op grond van de exploitatieverordening kan de gemeente volgens het hof de kosten van de aanleg van voorzieningen van openbaar nut op de grondeigenaar die door deze voorzieningen is gebaat, verhalen op basis van een toerekening van deze kosten aan het diens perceel. Het hof gebruikt het gemiddelde bedrag van de ten nutte van het exploitatiegebied gemaakte kosten per vierkante meter en baseert zich daarbij op de door de gemeente berekende omslag op basis van een door haar genomen bekostigingsbesluit.
De Hoge Raad stelt in cassatie met betrekking tot de exploitatieovereenkomst het volgende voorop:
“3.6.1 (…) Indien een exploitatieovereenkomst nietig is en de gemeente reeds geheel of ten dele heeft voldaan aan haar daarin bedoelde verplichtingen, is deze prestatie onverschuldigd verricht. Bestond de prestatie niet in het geven van een goed, dan heeft de gemeente in beginsel recht op ongedaanmaking daarvan. Wanneer de aard van de prestatie uitsluit dat zij ongedaan wordt gemaakt, treedt, voor zover dit redelijk is, vergoeding van de waarde van de prestatie op het ogenblik van ontvangst daarvoor in de plaats, indien de ontvanger door de prestatie is verrijkt, indien het aan hem is toe te rekenen dat de prestatie is verricht, of indien hij erin had toegestemd een tegenprestatie te verrichten (art. 6:210 lid 2 BW).”
De enkele omstandigheid dat het de gemeente niet vrijstond een tegenprestatie te bedingen voor de door haar verrichte prestatie, brengt volgens de Hoge Raad niet mee dat de waarde van die prestatie op nihil dient te worden gesteld. De Hoge Raad verwijst eerst naar zijn arrest van 12 december 2003 (ECLI:NL:HR:2003:AL8443, NJ 2005/431), waarin is beslist dat de gemeente in een geval als het onderhavige de tegenprestatie kan bedingen die bij juiste toepassing van de exploitatieverordening bedongen had kunnen worden. Onderzocht moet in zo’n geval worden of en in hoeverre de exploitatieverordening een grondslag biedt voor het bedingen door de gemeente van een zodanige tegenprestatie. De Hoge Raad voegt nu aan deze wijze van bepalen van de omvang van de tegenprestatie, nog een methode toe:
“3.6.2 (…) Het [hierboven genoemde, red.] arrest vermeldt niet – omdat dit in cassatie niet aan de orde was gesteld – dat uit art. 6:210 lid 2 BW voortvloeit dat de vordering van de gemeente in ieder geval niet toewijsbaar is tot een hoger bedrag dan de marktwaarde van de prestatie ten tijde van de ontvangst daarvan en dat de toewijsbaarheid van de vordering dus ook in zoverre begrensd is. Een vordering als bedoeld in deze bepaling vindt – ook in de twee laatste in het artikellid genoemde gevallen – haar rechtvaardiging in de wenselijkheid dat ongerechtvaardigde verrijking wordt tegengegaan; in gevallen als hier bedoeld: van de wederpartij van de gemeente. Indien de gemeente een exploitatievergoeding heeft bedongen zonder toereikende basis in de toepasselijke exploitatieverordening, kan de gemeente dus slechts aanspraak maken op het laagste van de bedragen die voortvloeien uit respectievelijk de toepassing van de exploitatieverordening en de marktwaarde. Het is aan de gemeente om in het kader van een vordering op de voet van art. 6:210 lid 2 BW de waarde van haar prestatie aannemelijk te maken.” [onderstreping toegevoegd, red.]
De gemeente moet derhalve stellen en onderbouwen welke voorzieningen van openbaar nut specifiek met betrekking tot het desbetreffende perceel zijn getroffen, en welke kosten daaraan voor haar waren verbonden. Vervolgens kan de gemeente slechts aanspraak maken op het laagste van de bedragen die voortvloeien uit de beide waarderingsmethodes: respectievelijk de toepassing van de exploitatieverordening en de marktwaarde.
De Hoge Raad komt vervolgens tot de slotsom (vgl. rov. 3.7) dat het hof heeft blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de gemeente genoegzaam heeft aangetoond op welke tegenprestatie zij aanspraak kon maken.
Schade als gevolg van voorbereidingsbesluit
X heeft in hoger beroep in reconventie gesteld dat hij schade heeft geleden als gevolg van een voorbereidingsbesluit dat, zoals later in een bestuursrechtelijke procedure is komen vast te staan, ten onrechte tevens zag op het perceel van X. X heeft, onder overlegging van documenten, gesteld dat potentiële kopers van zijn percelen door dit onrechtmatige voorbereidingsbesluit van koop hebben afgezien. Hij heeft vergoeding van de schade gevorderd. Het hof heeft de vorderingen van X afgewezen op de grond dat, indien al sprake zou zijn van schade, deze overwegend het gevolg zou zijn van X’ gedragingen en naar billijkheid voor zijn rekening zou dienen te blijven. X had namelijk de gemeente niet verzocht om een verklaring waarin zou worden toegezegd dat zijn kopers geen oponthoud zouden ondervinden als gevolg van het voorbereidingsbesluit. Hij had daarmee zijn potentiële kopers kunnen geruststellen, aldus het hof. Het hof heeft daarom beslist dat de vergoedingsplicht van de gemeente geheel vervalt.
In cassatie heeft X betoogd dat, bij het uitgangspunt dat zowel de gemeente als X schadebeperkende maatregelen hadden kunnen nemen, het in eerste instantie op de weg van de gemeente lag deze maatregelen te nemen. De Hoge Raad overweegt in dat verband:
“3.8.2 (…) Indien zowel de benadeelde als de vergoedingsplichtige het in de hand heeft de schade te beperken, hangt het van de omstandigheden van het geval af of en in hoeverre de vergoedingsplichtige aan de benadeelde kan tegenwerpen dat deze de schade niet heeft beperkt. Daarbij valt in aanmerking te nemen dat het aan het handelen of nalaten van de vergoedingsplichtige is te wijten dat de benadeelde in de situatie is komen te verkeren die tot schadebeperking noodzaakt.”
De Hoge Raad stelt vast dat X, onder overlegging van schriftelijke verklaringen van potentiële kopers, heeft aangevoerd dat het voorbereidingsbesluit tot gevolg had dat bouwaanvragen werden aangehouden en dat potentiële kopers werden afgeschrikt. Verder heeft X betoogd dat de gemeente geen onvoorwaardelijke medewerking tot het verlenen van een bouwvergunning heeft toegezegd. De Hoge Raad overweegt dat het hof:
“3.8.3 (…) hetzij is uitgegaan van een onjuiste rechtsopvatting, hetzij zijn oordeel onvoldoende heeft gemotiveerd, omdat het niet zonder de juistheid van deze stellingen te onderzoeken, heeft kunnen oordelen dat de schade van X, indien daarvan sprake is, in overwegende mate het gevolg is van zijn eigen gedragingen en voor zijn rekening dient te blijven.”
Het cassatieberoep wordt door de Hoge Raad in al zijn onderdelen gegrond bevonden. De Hoge Raad vernietigt het arrest en verwijst de zaak naar het hof Arnhem-Leeuwarden.
X werd in deze procedure bijgestaan door Martijn Scheltema en de auteur en in feitelijke instanties door Kim Albert.
