HR 15 maart 2019, ECLI:NL:HR:2019:354
Of sprake is van een condicio sine qua non-verband tussen het onrechtmatige besluit en de gestelde schade, moet worden vastgesteld door de situatie zoals zij zich in werkelijkheid heeft voorgedaan te vergelijken met de hypothetische situatie die zich zou hebben voorgedaan als de onrechtmatige gedraging achterwege was gebleven.
Achtergrond
Het gaat in deze zaak om de vraag of eiseressen tot cassatie, gezamenlijk in enkelvoud aangeduid als BKR, schade hebben geleden door een onrechtmatige aanwijzing van verweerster in cassatie, de provincie Zuid-Holland, hierna aangeduid als de Provincie, om het winnen van zand volgens een verleende ontgrondingsvergunning stil te leggen. Het hof heeft, anders dan de rechtbank, geoordeeld dat het condicio sine qua non-verband tussen het onrechtmatige besluit en de schade ontbreekt. Het debat in cassatie heeft onder meer betrekking op de uitleg van het arrest van de Hoge Raad van 6 januari 2017 in de zaak UWV/X, ECLI:NL:HR:2017:18, CB 2017-8.
Feiten
BKR is in 1999 met de gemeente Rotterdam overeengekomen dat BKR het recht heeft zand te winnen door uitbreiding van de Zevenhuizerplas. BKR diende daarbij een nog door de Provincie te verlenen ontgrondingsvergunning in acht te nemen. De Gedeputeerde Staten (hierna: GS) hebben vervolgens van de Provincie bij besluit van 6 juli 1999 aan BKR een ontgrondingsvergunning (hierna: Vergunning) verleend. In het kader van deze Vergunning hebben GS in 2009 Aanwijzing 1 en Aanwijzing 2 gegeven. Aanwijzing 2 had als strekking dat zandwinning met een steilere taludhelling dan 1:6 niet was toegestaan, tenzij uit een uitgevoerde risicoanalyse en een geactualiseerd werkplan was gebleken dat – eventueel door het treffen van beheersmaatregelen – veilige en stabiele oevers zouden ontstaan.
BKR heeft tegen Aanwijzing 2 (en Aanwijzing 1) bezwaar gemaakt en zij heeft na ongegrondverklaring daarvan tegen dat besluit beroep ingesteld bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling). De Afdeling heeft bij uitspraak van 24 november 2010 Aanwijzing 2 herroepen. GS hebben nadien bij besluit van 31 januari 2011 de Vergunning gewijzigd. De toegestane taludhelling is daarbij gewijzigd naar 1:6. In het aan de vergunning verbonden voorschrift 1.17 is de mogelijkheid geopend om onder specifieke voorwaarden de taludhelling 1:6 te onderschrijden. GS hebben, met andere woorden, een nieuw besluit genomen met hetzelfde rechtsgevolg, te weten wijziging van de hellingsboek van het talud van 1:4 naar 1:6.
Procesverloop
BKR vordert in deze procedure – voor zover in cassatie van belang – schadevergoeding van de Provincie. Zij stelt daartoe dat Aanwijzing 2 onrechtmatig is en dat zij tussen 15 oktober 2009 (de datum dat Aanwijzing 2 werd gegeven) en 31 januari 2011 (de datum van de wijziging van de Vergunning) ‘stilligschade’ heeft geleden doordat zij kosten heeft gemaakt om in de Zevenhuizerplas een door BKR gehuurde zandwinningsinstallatie en daarbij horende apparatuur (hierna: de winzuiger) aanwezig te houden, terwijl deze winzuiger in de genoemde periode als gevolg van Aanwijzing 2 vrijwel geheel heeft stilgelegen.
De Provincie heeft erkend dat zij tegenover BKR onrechtmatig heeft gehandeld gedurende de tijd dat Aanwijzing 2 van kracht is geweest (van 15 oktober 2009 tot 24 november 2010). Zij heeft aangevoerd dat er geen condicio sine qua non-verband bestaat tussen Aanwijzing 2 en de gestelde schade.
De rechtbank heeft bij tussenvonnis dit causaliteitsverweer van de Provincie verworpen. De Provincie heeft, met verlof van de rechtbank, tegen dit tussenvonnis tussentijds appel ingesteld. Het hof heeft het tussenvonnis vernietigd en de vorderingen van BKR afgewezen. Het hof heeft daartoe – onder verwijzing naar de zaak UWV/X – onder meer overwogen dat de Provincie met de gewijzigde vergunning van 31 januari 2011 een nieuw besluit heeft genomen met hetzelfde rechtsgevolg (wijziging van de hellingshoek van het talud van 1:4 naar 1:6) en dat dit aspect van het besluit niet onrechtmatig is beoordeeld door de Afdeling. Het hof is er daarom vanuit gegaan dat de Provincie eenzelfde, maar dan rechtmatig, besluit zou hebben genomen als zij zich van het aan het onrechtmatige besluit klevende gebrek bewust zou zijn geweest. Het condicio sine qua non-verband is derhalve afwezig volgens het hof.
Cassatie
BKR komt in cassatie op tegen dit oordeel van het hof. De Hoge Raad herhaalt eerst enkele overwegingen uit de zaak UWV/X:
“Indien een bestuursorgaan na een vernietiging, intrekking of herroeping van een besluit opnieuw in de zaak moet voorzien door het nemen van een nieuw besluit, hangt het veelal van de inhoud van het nieuwe besluit af of het eerdere, onrechtmatige besluit tot schade heeft geleid.
Als het nieuwe besluit rechtmatig is en een beslissing bevat die (voor de belanghebbende) tot hetzelfde rechtsgevolg leidt als het eerdere besluit, dan is dat, voor zover het gaat om schade die veroorzaakt wordt door dat rechtsgevolg, niet het geval. In het feit dat het bestuursorgaan een nieuw besluit moet nemen, kan daarom voor de rechter een grond zijn gelegen voor afwijzing van een op de onrechtmatigheid van het eerdere besluit gebaseerde schadevergoedingsvordering. (rov. 3.4.2)
In de gevallen waarin het bestaan van causaal verband tussen een onrechtmatig besluit en schade niet afhankelijk is van een nieuw besluit van het bestuursorgaan, dient het bestaan van dat verband te worden beoordeeld aan de hand van de maatstaf hoe het bestuursorgaan zou hebben beslist of gehandeld indien het niet het onrechtmatige besluit had genomen. Het causale verband als bedoeld in art. 6:162 lid 1 BW (het condicio sine qua non-verband), waar het hier om gaat, moet immers worden vastgesteld door vergelijking van enerzijds de situatie zoals die zich in werkelijkheid heeft voorgedaan, en anderzijds de hypothetische situatie die zich zou hebben voorgedaan als de onrechtmatige gedraging achterwege was gebleven. (rov. 3.4.4)
Indien het bestuursorgaan een nieuw rechtmatig besluit neemt dat tot hetzelfde rechtsgevolg leidt als het onrechtmatige besluit, kan dit grond zijn om tot uitgangspunt te nemen dat het bestuursorgaan ten tijde van het onrechtmatige besluit eenzelfde besluit zou hebben genomen, indien dat op dat tijdstip ook rechtens mogelijk was. (rov. 3.4.6)”
De Hoge Raad overweegt vervolgens dat het condicio sine qua non-verband dus ook in gevallen waarin schade is ontstaan door een onrechtmatig besluit, moet worden vastgesteld door de situatie zoals zij zich in werkelijkheid heeft voorgedaan te vergelijken met de hypothetische situatie die zich zou hebben voorgedaan als de onrechtmatige gedraging achterwege was gebleven.
Het hof heeft het voorgaande niet miskend:
“Het heeft – op de voet van hetgeen in de rov. 3.4.4 en 3.4.6 van het UWV-arrest is overwogen – tot uitgangspunt genomen dat de Provincie, indien zij zich bewust zou zijn geweest van de onrechtmatigheid van Aanwijzing 2, op 15 oktober 2009 (de dag dat zij Aanwijzing 2 gaf) een rechtmatig besluit met hetzelfde rechtsgevolg zou hebben genomen, inhoudende dat BKR een taludhelling van 1:6 of minder steil zou moeten hanteren. Vervolgens heeft het hof (in rov. 10 e.v.) de stellingen van BKR onderzocht die erop neerkwamen dat zij in dat geval de stilligschade niet zou hebben geleden, omdat zij dan de winzuiger direct zou hebben verwijderd, en dat zij ook overigens schade heeft geleden doordat de Provincie haar te lang in onzekerheid heeft gelaten. Het hof heeft dus onderkend dat volgens de stellingen van BKR haar schade niet, of in ieder geval niet geheel, afhankelijk was van het rechtsgevolg van het onrechtmatige besluit, en heeft deze stellingen in zijn beoordeling betrokken. Het onderdeel kan dus niet tot cassatie leiden.”
De Hoge Raad verwerpt het cassatieberoep, nadat A-G Drijber eerder al tot verwerping had geconcludeerd.
