HR 3 juni 2016, ECLI:NL:HR:2016:1112 (gemeente Hengelo / X)
Bij de beoordeling van een schadevordering wegens vernietigde vergunningen is niet beslissend of het College de vergunning rechtmatig had kunnen weigeren, maar welk besluit het zou hebben genomen indien het wel overeenkomstig de wet zou hebben beslist.
Stoeterij in Hengelo
In deze cassatiezaak, betrekking hebbend op een langslepende kwestie tussen de gemeente Hengelo en verweerder tot cassatie over hervestiging van verweerders stoeterij, staan twee kwesties centraal. De eerste kwestie betreft de causaliteitsmaatstaf voor schadeplichtigheid van de gemeente wegens door de Afdeling vernietigde vergunningen. De tweede kwestie is of verweerder de verjaring van zijn schadevordering tijdig adequaat heeft gestuit. Hieronder eerst de casus op hoofdlijnen.
Verweerder tot cassatie exploiteerde in Hengelo een stoeterij op een aan hem toebehorend stuk grond. In 1990 is hij met de gemeente Hengelo in onderhandeling getreden over de verkoop van de grond en de gebouwen. Op deze grond zou namelijk een bedrijventerrein worden ontwikkeld. Tijdens de onderhandelingen is ook gesproken over een nieuwe vestigingsplaats voor de stoeterij. Oorspronkelijk zou de stoeterij worden herbouwd op een perceel in Beckum; later zijn plannen ontwikkeld voor vestiging naar een (ander) perceel in Hengelo (in het arrest aangeduid als de c-straat).
De onderhandelingen hebben geleid tot een koopovereenkomst en op 29 mei 1991 is de eigendom van de grond aan de gemeente overgedragen. Onderdeel van de overeenkomst was dat verweerder het verkochte om niet mocht gebruiken tot 1 januari 1993. Hij heeft het perceel ook na het verstrijken van die datum niet ontruimd, mede vanwege problemen met vergunningen om zijn stoeterij naar elders te verplaatsen.
Verweerder heeft in de loop der tijd diverse vergunningen aangevraagd voor de herbouw van de stoeterij. Het cassatieberoep draait hoofdzakelijk om een op 19 mei 1994 verleende milieuvergunning voor herbouw aan de c-straat in Hengelo ex art. 8.1 Wet Milieubeheer vergunningen. Deze vergunning werd echter op 30 juni 1995 door de Afdeling bestuursrechtspraak vernietigd omdat de gemeente geen plan had vastgesteld als vereist door de Interimwet ammoniak en veehouderij (IAV). Een verzoek tot herziening werd niet-ontvankelijk verklaard omdat de gemeente het griffierecht niet tijdig had voldaan.
De advocaat van verweerder heeft de gemeente op 21 augustus 1995 aansprakelijk gesteld voor de gevolgen van de vernietiging. Krap een jaar later (op 5 juni 1996) heeft verweerder opnieuw een milieuvergunning aangevraagd, maar op deze aanvraag is nimmer beslist. Bij brief van 24 september 1999 vraagt de advocaat van verweerder opnieuw aandacht voor de hervestigingsproblematiek. Eind 1999 spant verweerder een procedure aanhangig waarin hij een verklaring voor recht vordert dat hem een beroep op overmacht toekomt met betrekking tot de op hem rustende ontruimingsplicht, alsmede medewerking van de gemeente vordert tot aanpassing van de koopovereenkomst. Het hoger beroep tegen het afwijzende vonnis van de rechtbank is nog aanhangig.
Op 6 juni 2000 heeft verweerder opnieuw een milieuvergunning aangevraagd en daarop volgt een serie van door het College verleende, maar door de Afdeling (op wisselende gronden) vernietigde vergunningen. Uiteindelijk heeft het College in september 2003 – op aangeven van de Afdeling – een nieuw geluidsvoorschrift aan de vergunning toegevoegd en een ander voorschrift laten vallen. Dit besluit is in oktober 2003 onherroepelijk geworden.
Bij brief van 10 mei 2005 heeft de advocaat van verweerder de gemeente aansprakelijk gesteld omdat verweerder “zowel door het handelen als het nalaten van de Gemeente ernstige schade heeft geleden”. In 2008 heeft verweerder de gronden aan de c-straat verkocht. In januari 2009 heeft hij het oorspronkelijke terrein ontruimd.
De procedure
In dit geding heeft verweerder, voor zover in cassatie nog van belang, schadevergoeding gevorderd (op te maken bij staat) stellende dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld door hem pas in 2003 een onherroepelijke milieuvergunning te geven. De gemeente heeft verweer gevoerd, onder meer door zich te beroepen op verjaring en door het causaal verband tussen de verweten onrechtmatige vergunningverlening en de schade te bestrijden.
Het hof heeft deze verweren van de gemeente niet gehonoreerd en haar aansprakelijk geacht. Met een correctie van 25% wegens verzuim aan verweerders zijde om de schade te beperken, oordeelt het hof dat de gemeente schadeplichtig is jegens verweerder.
Cassatie
In cassatie staan, als gezegd, de causaliteitsmaatstaf en het verjaringsverweer centraal. De Hoge Raad behandelt eerst cassatieonderdeel 4, dat ziet op het verjaringsverweer.
Mededeling als bedoeld in art. 3:317 BW?
Het hof oordeelde dat de brief van verweerders advocaat van 24 september 1999 stuitende werking heeft gehad ten aanzien van de schadevordering voortvloeiend uit de (later vernietigde) vergunning van 19 mei 1994. De gemeente voert in cassatie aan dat deze brief enkel betrekking had op aanpassing van de koopovereenkomst van partijen en het aanbieden van een nieuwe locatie voor de stoeterij, en niet op een vordering uit onrechtmatige daad wegens vernietiging van de vergunning. Daarom kan, aldus de gemeente, de brief niet worden aangemerkt als een mededeling in de zin van art. 3:317 BW en ontbeert de brief stuitende werking.
De Hoge Raad volgt de gemeente niet in dit betoog. In rov. 3.4.2 zet de Hoge Raad eerst voorop dat de mededeling als bedoeld in art. 3:317 BW een duidelijke waarschuwing moet in houden dat de schuldenaar ook na het verstrijken van de verjaringstermijn ermee rekening houdt dat hij de beschikking houdt over zijn gegevens en bewijsmateriaal, met het oog op de mogelijkheid van het voeren van verweer. Onder verwijzing naar o.a. HR 18 september 2015, ECLI:NL:HR:2015:2741 overweegt de Hoge Raad:
“Bij de beoordeling of de mededeling aan de in art. 3:317 lid 1 BW gestelde eisen voldoet, dient niet alleen te worden gelet op de formulering daarvan, maar ook op de context waarin de mededeling wordt gedaan en op de overige omstandigheden van het geval.”
De Hoge Raad merkt vervolgens (rov. 3.4.3) op het oordeel van het hof erop neerkomt dat de gemeente de brief van 24 september 1999 in de gegeven context – en tegen de achtergrond van de eerdere brief van 21 augustus 1995 waarin de gemeente aansprakelijk werd gesteld voor de gevolgen van de gebrekkige vergunning van 19 mei 1994 – heeft moeten opvatten als mede inhoudende de ondubbelzinnige mededeling dat verweerder zich zijn recht op schadevergoeding wegens die gebreken voorbehield. Tegen de achtergrond van de omstandigheden van dit geval (waaronder ook het feit dat de gemeente een professionele partij is van wie mocht worden verwacht dat zij het verband tussen de schade wegens de vernietiging van de vergunning en wegens de vertraging in de huisvesting onderkende) komt de Hoge Raad in rov. 3.4.4 tot het oordeel dat het hof deze maatstaf niet heeft miskend, noch zijn oordeel ontoereikend heeft gemotiveerd.
Causaliteitsmaatstaf bij vernietigde vergunning
Met cassatieonderdeel 1 stelt de gemeente de causaliteitsmaatstaf ter discussie. De gemeente had in appel betoogd dat de gebreken in de vergunning van 19 mei 1994 niet tot schade hadden geleid. Het causaal verband ontbrak, aldus de gemeente, omdat het College destijds de vergunning rechtmatig had kunnen weigeren nu het ingevolge de IAV voor die vergunning vereiste ammoniakreductieplan ontbrak. Het hof had dit verweer gepasseerd, o.m. omdat er volgens het hof vanuit kon worden gegaan dat, nu het College destijds de uitdrukkelijke intentie had de vergunning te verlenen en zij meende dat de notitie Beoordeling Veehouderij en Hinderwet die zij had opgesteld konden gelden als ammoniakreductieplan, de gemeente bereid was zo nodig het vereiste plan vast te stellen.
Bij de beoordeling van dit cassatieonderdeel stelt de Hoge Raad voorop (rov. 3.5.2) dat de aanvrager van een begunstigend bestuursbesluit (zoals een vergunning) er vanuit mag gaan dat het daarop verkregen besluit overeenkomstig de wet is genomen en dus niet aan vernietiging bloot staat (zie o.m. HR 10 april 2009, ECLI:NL:HR:2009:BH2598). De Hoge Raad vervolgt:
“Wordt een begunstigend besluit door de bestuursrechter (onherroepelijk) vernietigd, dan kan de aanvrager daarom op grond van onrechtmatige daad aanspraak maken op vergoeding van de schade die hij daardoor lijdt, mits het bestuursorgaan ook een begunstigend besluit zou hebben genomen indien het wel overeenkomstig de wet zou hebben beslist. Dit laatste zal in beginsel kunnen worden aangenomen als het bestuursorgaan, wanneer het na de vernietiging opnieuw beslist, andermaal een begunstigend besluit neemt en dat besluit, al dan niet na daartegen ingesteld bezwaar en beroep, onherroepelijk wordt. Dit laatste kan echter ook worden afgeleid uit andere omstandigheden.”
Vervolgens oordeelt de Hoge Raad dat het hof overeenkomstig deze maatstaf heeft beslist, nu het op grond van de omstandigheden van het geval (zie rov. 3.5.2) aannemelijk heeft geoordeeld dat indien het College overeenkomstig de wet zou hebben beslist, het ervoor zou hebben zorggedragen dat er een ammoniakreductieplan in de zin van de IAV zou zijn geweest. De Hoge Raad vervolgt:
“3.5.4 Uit het vorenstaande volgt dat het betoog van het onderdeel berust op een onjuiste rechtsopvatting. Niet beslissend is immers of het College de vergunning rechtmatig had kunnen weigeren, maar – zoals het hof tot maatstaf heeft genomen – welk besluit het zou hebben genomen indien het wel overeenkomstig de wet zou hebben beslist.”
De Hoge Raad merkt in rov. 3.5.6 nog op dat het hof er blijkens zijn vaststellingen vanuit is gegaan dat op 30 juni 1995 een vergunning zou zijn verleend die mede voldeed aan de eisen van de IAV. Dit oordeel is feitelijk en niet onbegrijpelijk. De hiermee samenhangende klachten stranden dan ook.
De Hoge Raad verwerpt het cassatieberoep; het arrest van het hof blijft in stand.
De gemeente is in cassatie bijgestaan door Martijn Scheltema en Marijse Neuteboom-Klink en in feitelijke instanties door Gerrit van der Veen.
