Selecteer een pagina

HR 2 juni 2017, ECLI:NL:HR:2017:987 (X/Staat)

(1) Van onrechtmatig handelen wegens onvoldoende toezicht door de Arbeidsinspectie kan sprake zijn als er voldoende ernstige en concrete aanwijzingen voor de Arbeidsinspectie bestonden om (de mogelijkheid van) overtreding van de betrokken regel en het daaruit voortvloeiende risico op schade aan te nemen, en dat risico en die schade ook naar aard en omvang voldoende ernstig waren. In gevallen waarin geen concrete aanwijzingen bestaan voor mogelijke overtredingen, kan het niet plaatsvinden van toezicht of controle slechts in uitzonderlijke omstandigheden tot aansprakelijkheid leiden. (2) Bij een vordering wegens toezichtsfalen gelden de gewone regels van stelplicht en bewijslast. Er is geen grond om als algemene regel op de toezichthouder een verzwaarde motiveringslast te leggen ter zake van het door hem uitgevoerde toezicht.

Achtergronden

Eiser tot cassatie in deze zaak heeft van 1977 tot 2011 gewerkt bij Zalco B.V. In 2009 is bij hem de diagnose maligne mesothelioom gesteld. Eiser heeft Zalco aansprakelijk gesteld voor de blootstelling aan asbest. Zalco heeft aansprakelijkheid erkend en een schadevergoeding betaald ter hoogte van de normbedragen van het Instituut voor Asbestslachtoffers (IAS).

Zalco is in november 2011 failliet gegaan. Eiser heeft vervolgens de Staat aansprakelijk gesteld voor zijn resterende schade. De gestelde aansprakelijkheid van de Staat baseerde eiser primair op regelgevingsfalen, met name omdat de Staat het per 1 juli 1993 ingevoerde (algehele) verbod op het gebruik van asbest te laat zou hebben ingevoerd. Subsidiair beriep eiser zich op toezichtsfalen: de Staat (meer in het bijzonder de Arbeidsinspectie) zou onvoldoende hebben gedaan om algemene controle uit te oefenen bij Zalco op het gebruik van asbesthoudende materialen (algemeen toezichtsfalen). Daarnaast zou de Arbeidsinspectie hebben nagelaten om controle bij Zalco uit te oefenen terwijl er concrete aanwijzingen waren dat regels niet werden nageleefd (concreet toezichtsfalen).

Geen aansprakelijkheid Staat voor regelgevingsfalen

De vordering van eiser wegens regelgevingsfalen stuitte in feitelijke instanties grotendeels af op verjaring. Over de nog resterende periode (20 februari 1993 tot 1 juli 1993) was volgens de rechtbank en het hof geen sprake van regelgevingsfalen, gelet op het feit dat per 1 juli 1993 een algeheel asbestverbod is ingevoerd en daarvóór ook al regelgeving gold die beperkingen stelde aan het werken met asbest. In cassatie is het verwijt van regelgevingsfalen niet meer aan de orde.

Juridisch kader voor aannemen toezichtsfalen

Wel aan de orde in cassatie is het verwijt van toezichtsfalen. De Hoge Raad wijdt daaraan eerst een aantal algemene overwegingen, waarin hij het toetsingskader voor het aannemen van toezichthoudersaansprakelijkheid nog eens op een rijtje zet.

Daarbij geldt dat het in dit geval gaat om toezicht door de Arbeidsinspectie, die (als onderdeel van de Staat) tot taak heeft om toezicht te houden op onder meer de naleving van het verbod op het gebruik van asbest. Bij de uitvoering van haar taak en het gebruik van de daarbij behorende bevoegdheden komt de Arbeidsinspectie, gelet op de aard van die taak en bevoegdheden, in beginsel een grote mate van beleids- en beoordelingsvrijheid toe (vergelijk in dezelfde zin eerder bijvoorbeeld HR 13 oktober 2006, ECLI:NL:HR:2006:AW2077, NJ 2008/527 (DNB/Vie d’Or) en HR 21 november 2014, ECLI:NL:HR:2014:3349, NJ 2015/217 (Band/AFM); beide over de aansprakelijkheid van financiële toezichthouders).  Deze beleids- en beoordelingsvrijheid brengen een terughoudende toetsing door de rechter mee:

“In beginsel staat slechts ter beoordeling of de Arbeidsinspectie in redelijkheid tot haar beleid met betrekking tot toezicht en controle dan wel tot haar optreden in een concreet geval heeft kunnen komen, gegeven het aan de orde zijnde risico en de haar bekende omstandigheden.”

Het onvoldoende uitoefenen van toezicht door de Arbeidsinspectie kan onder omstandigheden onrechtmatig zijn jegens de werknemer die schade lijdt door de overtreding van regels op de naleving waarvan de Arbeidsinspectie toezicht dient te houden. Het is gebruikelijk om hierbij onderscheid te maken tussen zogeheten concreet en algemeen toezichtsfalen, en de Hoge Raad sluit in zijn overwegingen daarbij aan. Van concreet toezichtsfalen is sprake:

“indien de schade van de werknemer in een concreet geval voor de Arbeidsinspectie voorzienbaar was en haar in redelijkheid had moeten nopen tot het nemen van maatregelen waarmee de overtreding die heeft geleid tot die schade, zou zijn voorkomen. Aansprakelijkheid op deze grond kan in het bijzonder bestaan als er voldoende ernstige en concrete aanwijzingen voor de Arbeidsinspectie bestonden om (de mogelijkheid van) de overtreding van de betrokken regel en het daaruit voortvloeiende risico op schade aan te nemen, en dat risico en die schade ook naar aard en omvang voldoende ernstig waren.”

Voor het aannemen van algemeen toezichtsfalen – aan de orde indien een toezichthouder zijn taak om algemeen preventief toezicht uit te oefenen verwaarloost – geldt een nog zwaardere aansprakelijkheidsmaatstaf. Hiervan kan volgens de Hoge Raad slechts in uitzonderlijke omstandigheden sprake zijn:

“Het niet plaatsvinden van toezicht of controle in gevallen waarin geen concrete aanwijzingen bestaan voor mogelijke overtredingen, kan slechts in uitzonderlijke omstandigheden tot aansprakelijkheid leiden.”

Stelplicht en bewijslast bij vordering wegens toezichtsfalen

Eiser betoogde in zijn cassatieklachten onder meer dat bij een vordering wegens toezichtsfalen op de toezichthouder een verzwaarde stelplicht dient te rusten bij diens verweer dat behoorlijk toezicht is gehouden, omdat het daarbij bij uitstek zou gaan om feiten en omstandigheden die in het domein van de toezichthouder liggen. De Hoge Raad voelt echter niet voor het aannemen van een algemene uitzondering op de gewone regels van stelplicht en bewijslast bij toezichthoudersaansprakelijkheid:

“De stelplicht en bewijslast met betrekking tot het tekortschieten van het toezicht rusten in beginsel bij de benadeelde; deze zal feiten en omstandigheden moeten aanvoeren waaruit het tekortschieten van het toezicht volgt. De enkele stelling dat sprake is geweest van een overtreding van het hiervoor in 3.4.2 genoemde verbod en dat toezicht of controle die overtreding had kunnen verhinderen, volstaat dan ook niet. Anders dan onderdeel 3 betoogt, bestaat voorts geen grond om als regel op de Staat een verzwaarde motiveringsplicht te leggen met betrekking tot het door hem uitgevoerde toezicht. De mate waarin de Staat zijn verweer tegen het gestelde toezichtsfalen dient te motiveren, hangt af van de omstandigheden van het geval en van hetgeen de benadeelde omtrent het tekortschieten van het toezicht heeft gesteld.”

Tegen deze achtergrond verwerpt de Hoge Raad alle cassatieklachten van eiser. Het oordeel van het hof komt er volgens de Hoge Raad op neer dat eiser, tegenover de betwisting door de Staat, onvoldoende concrete feiten heeft gesteld om te kunnen aannemen dat de Arbeidsinspectie tekort is geschoten bij haar toezicht. Het hof heeft daarbij met name erop gewezen dat uit de stellingen van eiser niet volgt dat de Arbeidsinspectie wist of had moeten weten dat Zalco het asbestverbod in de relevante periode overtrad dan wel dat zij daarvoor aanwijzingen had. De verwerping door het hof van het beroep van eiser op algemeen toezichtsfalen van de Arbeidsinspectie, moet volgens de Hoge Raad zó worden begrepen dat eiser onvoldoende heeft aangevoerd ter weerlegging van de stelling van de Staat dat de Arbeidsinspectie van meet af aan het asbestverbod daadwerkelijk heeft gehandhaafd. Het arrest van het hof – en voortbouwend daarop het arrest van de Hoge Raad – bevestigen daarmee nog eens de rechterlijke terughoudendheid bij de toetsing van het optreden van toezichthouders en de eisen die gelden voor het aannemen van (concreet dan wel algemeen) toezichtsfalen.

De Staat is in deze procedure in feitelijke instanties en in cassatie bijgestaan door Karlijn Teuben en Kasper Jansen.

Share This