HR 16 december 2016, ECLI:NL:HR:2016:2888
De Staat heeft door het invoeren van het verbod op het houden en (doen) doden van pelsdieren voor de productie van bont geen ongerechtvaardigde inbreuk gemaakt op het door artikel 1 Eerste Protocol bij het EVRM gewaarborgde recht op eigendom van de nertsenhouders.
Wet verbod pelsdierhouderij
Met de inwerkingtreding van de Wet verbod pelsdierhouderij op 15 januari 2013 is een verbod op het houden en (doen) doden van pelsdieren geïntroduceerd. Uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat dit verbod is gebaseerd op de ethische en maatschappelijke overtuiging dat het bedrijfsmatig houden van deze dieren, waarbij de dieren leed wordt toegebracht en het leven wordt ontnomen voor een niet-essentieel en zelfs triviaal doel, moreel niet kan worden gerechtvaardigd. In de hier te bespreken zaak kwamen de Nederlandse Federatie van Edelpelsdierenhouders en een aantal individuele nertsenhouders op tegen dit wettelijk verbod. Zij stelden zich, kort gezegd, op het standpunt dat de Staat door het invoeren van het verbod inbreuk maakt op hun door artikel 1 Eerste Protocol bij het EVRM gewaarborgde recht op eigendom, omdat zij vanaf 1 januari 2024 moeten stoppen met hun winstgevende bedrijven, zonder dat daar een financiële compensatie van de overheid tegenover staat. Ook met de overgangsperiode waarin de Wet voorziet, wordt volgens de nertsenhouders onvoldoende tegemoet gekomen aan hun belangen omdat deze hun schade alleen maar vergroot nu bijvoorbeeld toeleveranciers en personeel gelet op de beëindiging van de sector hun activiteiten zullen staken of naar ander werk zullen omzien.
De rechtbank had, kort gezegd, aangenomen dat de overgangstermijn geen compensatie bood voor de door de nertsenhouders geleden schade en die zelfs alleen maar vergrootte. Zij had in het verlengde daarvan geoordeeld dat de wet in strijd kwam met artikel 1 EP EVRM. Het hof kwam tot het tegengestelde oordeel. Volgens het hof ging het in dit geval niet om ontneming van eigendom maar om regulering daarvan, nu ook na 1 januari 2024 een zinvolle alternatieve vorm van gebruik van de bedrijfsmiddelen overblijft. Verder wordt volgens het hof alleen eigendom die bestaat uit de verdiencapaciteit die besloten ligt in bestaande bedrijfsmiddelen en goodwill als eigendom in de zin van artikel 1 EP EVRM worden aangemerkt. Toekomstige inkomsten die de nertsenhouders met deze middelen hopen te verwerven vallen volgens het hof dus niet onder de reikwijdte van artikel 1 EP EVRM. Bovendien is volgens het hof een redelijk evenwicht (‘fair balance’) getroffen tussen het doel dat met de wet is beoogd en de belangen van de nertsenhouders. In dat verband acht het hof, anders dan de rechtbank, de overgangstermijn van bijna elf jaar juist wel van belang en wijst het voorts op het bestaan van flankerende maatregelen en op de voorzienbaarheid van het verbod.
Artikel 1 EP EVRM
Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM luidt als volgt:
“Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.”
Voor de toepasselijkheid van dit artikel is vereist dat sprake is van eigendom (‘possessions’) in de zin van deze bepaling. Hoewel dit begrip blijkens rechtspraak van het EHRM in beginsel ruim moet worden uitgelegd, dient het recht of het belang wel voldoende vast te staan. De enkele hoop op of verwachting van toekomstig inkomen is volgens het Straatsburgse hof niet voldoende voor de toepasselijkheid van artikel 1 EP EVRM.
Het in artikel 1 EP EVRM neergelegde recht op ongestoord genot van eigendom kan worden beperkt. Daarvoor is vereist dat (a) de beperking is voorzien bij wet, (b) de beperking het algemeen belang dient en (c) sprake is van een ‘fair balance’ tussen de eisen van het algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu. Dit laatste vereiste brengt mee dat de beperking geen onevenredige last (‘excessive burden’) op de betrokken persoon mag leggen. In dat verband kan van belang zijn in hoeverre de beperking voorzienbaar was. Het EHRM laat de verdragsstaten in beginsel een ruime beoordelingsvrijheid (‘margin of appreciation’) bij de toetsing of is voldaan aan genoemde vereisten voor een rechtmatige beperking van het eigendomsrecht van artikel 1 EP EVRM.
Geen strijd met artikel 1 EP EVRM
In de onderhavige zaak heeft de Hoge Raad zich in verband met de beantwoording van de vraag of de Wet in strijd is met artikel 1 EP EVRM in de kern gebogen over de volgende vragen: (i) is sprake van (de facto) ontneming of van regulering, (ii) vallen toekomstige winsten onder het begrip possession en speelt het internationale investeringsrecht in dat verband een rol, (iii) biedt de overgangstermijn in dit geval (voldoende) compensatie en is daarnaast geen schadeloosstelling in geld noodzakelijk en (iv) kan een lidstaat bij het EVRM voorzien in een hogere graad van bescherming en wat zijn daarvan de consequenties voor toetsing van wetgeving aan het EVRM.
(i) ontneming of regulering?
Bij de toetsing van wetgeving aan artikel 1 EP EVRM is relevant of sprake is van (de facto) ontneming of van regulering van eigendom (hetgeen het hof had aangenomen). Bij (de facto) ontneming zal immers de gehele daardoor veroorzaakte schade moeten worden vergoed, terwijl dat bij regulering (ten aanzien waarvan een fair balance is getroffen tussen de gemaakte inbreuk en het daarmee gediende algemeen belang) niet noodzakelijk is zolang geen sprake is van een individual and excessive burden. De Hoge Raad heeft in dit geval beslist dat het hof terecht heeft aangenomen dat in dit geval sprake is van regulering van eigendom door de Wet en niet van ontneming van eigendom. De Hoge Raad verwijst daarvoor naar vaste rechtspraak van het EHRM en overweegt dat indien de maatregel leidt tot beëindiging van de onderneming, maar de rechthebbende, naar het hof had vastgesteld, enig economisch belang of een zinvolle gebruiksmogelijkheid behoudt bij de onderneming, er geen sprake is van een de facto onteigening van de onderneming.
(ii) wat is een possession?
In cassatie staat verder centraal of artikel 1 EP EVRM bescherming biedt tegen verlies van toekomstige inkomsten en daarmee of die ook als een possession kunnen worden gezien. Overeenkomstig de conclusie van Advocaat-Generaal Vlas, beantwoordt de Hoge Raad deze vraag ontkennend:
“(…) Blijkens hetgeen hiervoor in 3.3.2 is vermeld, is sprake van een gevestigde rechtspraak van het EHRM, inhoudende dat toekomstige inkomsten alleen dan als eigendom in de zin van art. 1 EP kunnen worden aangemerkt wanneer zij reeds zijn verdiend of wanneer daarop een rechtens afdwingbare aanspraak bestaat. (…)”
Voor zover de waarde van een onderneming aan toekomstige goederen wordt ontleend, wordt deze dus niet beschermd door artikel 1 EP EVRM nu daarop geen rechtens afdwingbare aanspraak bestaat. De Hoge Raad heeft in dit verband het door de nertsenhouders gedane beroep op het internationale investeringsrecht verworpen. Hij volgt de vaste rechtspraak van het EHRM dat alleen een beroep kan worden gedaan op de (wellicht) hogere bescherming die het internationale investeringsrecht biedt (de nertsenhouders hadden aangevoerd dat dit ook toekomstige winsten beschermt) door niet ingezetenen van een lidstaat waarin deze bescherming wordt ingeroepen. Nu het hier om Nederlandse bedrijven ging die zich beroepen op bescherming in Nederland, konden zij volgens de Hoge Raad geen beroep doen op deze bescherming van het internationale investeringsrecht.
(iii) de overgangstermijn en fair balance
Ook heeft de Hoge Raad in navolging van het hof de getroffen overgangstermijn toereikend geacht. In verband met het vereiste van de ‘fair balance’ tussen het doel dat met de wet is beoogd en de belangen van de nertsenhouders, heeft de Hoge Raad overwogen dat het bestaan van een overgangsperiode die de getroffen eigenaar in staat stelt zijn schade te beperken, een omstandigheid is die kan bijdragen aan het oordeel dat een redelijk evenwicht is getroffen. Het hof heeft volgens de Hoge Raad dan ook terecht onderzocht of de overgangsperiode de nertsenhouders een adequate mogelijkheid biedt om hun schade te beperken. Gelet op de vaststellingen die het hof in dat verband heeft gedaan, geeft het oordeel van het hof dat de Wet voldoet aan het proportionaliteitsvereiste volgens de Hoge Raad geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting.
(iv) De consequenties van hogere bescherming door een lidstaat
De vorenstaande beslissingen van de Hoge Raad zijn in lijn met zijn eerdere rechtspraak en die van het EHRM. Wel bevat de uitspraak nog een interessante nieuwe overweging omtrent de vraag wat het gevolg is voor de toetsing van (formele) wetgeving aan het EVRM van het bieden van een hogere bescherming in een nationale rechtsorde dan het EVRM voorschrijft. Die vraag kwam op vanwege de hiervoor genoemde door de nertsenhouders ingeroepen hogere bescherming die volgens hen in het onderhavige geval noodzakelijk was (mede gelet op het internationale investeringsrecht). De Hoge Raad heeft de mogelijkheid van het bieden van een hogere bescherming onderkend, maar heeft vervolgens overwogen dat dit in dergelijke gevallen niet meebrengt dat een (formele) wet wegens strijd met een door de nationale rechter gegeven interpretatie van het EVRM die afwijkt van de rechtspraak van het EHRM buiten toepassing kan worden gelaten:
“Weliswaar laat art. 53 EVRM de verdragsstaten de vrijheid om verdergaande bescherming te bieden dan voortvloeit uit de bepalingen van het EVRM, maar de art. 94 en 120 Grondwet brengen mee dat de Nederlandse rechter (bepalingen uit) een wet in formele zin slechts buiten toepassing mag laten indien toepassing van die wet niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Gelet op hetgeen zojuist is overwogen kan een zodanige onverenigbaarheid echter niet worden aangenomen op grond van een uitleg door de nationale – Nederlandse – rechter van het begrip eigendom in art. 1 EP die afwijkt van de gevestigde rechtspraak van het EHRM met betrekking tot die verdragsbepaling (vgl. HR 10 augustus 2001, ECLI:NL:HR:2001:ZC3598, NJ 2002/278 en HR 22 november 2013, ECLI:NL:HR:2013:1211, BNB 2014/30).”
Passeren getuigenbewijs
Saillant detail is nog dat hoewel het arrest van de Hoge Raad grotendeels in lijn is met de conclusie van Advocaat-Generaal Vlas, zij van mening verschilden over de vraag of het hof aan het door de nertsenhouders gedane bewijsaanbod voorbij had mogen gaan. In de conclusie werd betoogd dat het hof dit niet had mogen doen, nu niet zou zijn uit te sluiten dat het getuigenbewijs tot een ander oordeel over onder meer de effectiviteit van de overgangstermijn en/of het bestaan van alternatieve aanwendingen van de eigendommen van de nertsenhouders zou kunnen leiden. De Hoge Raad gaat hier echter niet in mee en is dus van oordeel van het hof voldoende heeft gemotiveerd dat een ‘fair balance’ is getroffen tussen het doel dat met de wet is beoogd en de belangen van de nertsenhouders, met name ook omdat zij geen gegevens hadden verstrekt over mogelijke individual and excessive burdens van individuele nertsenhouders.
De Staat werd in cassatie bijgestaan door Martijn Scheltema en Marlies Witting, en in feitelijke instanties door Bert-Jan Houtzagers en Pauline Huurnink.
