HR 30 september 2016, ECLI:NL:HR:2016:2236
Eigendommen van vreemde staten zijn niet vatbaar voor beslag en executie, tenzij en voor zover is vastgesteld dat deze een niet-publieke bestemming hebben. De stelplicht en bewijslast voor de vatbaarheid voor beslag en executie rusten op de schuldeiser die beslag wil leggen op goederen van een vreemde staat, en deze vatbaarheid moet ook worden onderzocht als de vreemde staat verstek laat gaan. Dit geldt voor zowel conservatoir als executoriaal beslag, en is niet in strijd met art. 6 EVRM of het Nederlandse beslagrecht.
Feiten en omstandigheden
Morning Star International Corporation (MSI), een rechtspersoon uit de Verenigde Staten, heeft een verzoek ingediend om conservatoir derdenbeslag te mogen leggen ten laste van de republiek Gabon. In haar verzoekschrift is opgenomen dat MSI op 23 augustus 1994 met Gabon een overeenkomst heeft gesloten, waarvan de uitvoering door Gabon werd gefrustreerd. MSI stelt hierdoor schade te hebben geleden, begroot op ruim € 22 miljoen. De deurwaarder heeft op verzoek van MSI verschillende derdenbeslagen gelegd, en hiervan ook het Ministerie van Veiligheid en Justitie op de hoogte gesteld.
Aanzegging wegens strijd met volkenrechtelijke verplichtingen
Een deurwaarder die een opdracht ontvangt waarvan mogelijk is dat deze in strijd is met de volkenrechtelijke verplichtingen van de Staat, moet daarvan op grond van art. 3a Gerechtsdeurwaarderswet de minister op de hoogte stellen. De minister kan vervolgens een aanzegging doen dat de door de deurwaarder verrichte of te verrichten ambtshandeling in strijd is met volkenrechtelijke verplichtingen, en dat het beslag opgeheven dient te worden. De volkenrechtelijke verplichting in kwestie is het waarborgen van de immuniteit van executie, die inhoudt dat vreemde staten gevrijwaard moeten blijven van gedwongen verhaal op hun eigendommen in of door andere staten. De immuniteit van executie vloeit voort uit de soevereiniteit van staten.
Ook in onderhavige zaak heeft de Staat (de minister) een dergelijke aanzegging gedaan. De deurwaarder kan in zo’n geval op grond van art. 3a lid 7 Gerechtsdeurwaarderswet en art. 438 lid 4 Rv een kort geding aanhangig maken om de gevolgen van de aanzegging op te heffen. De deurwaarder bevindt zich immers in een lastige positie: er wordt door de schuldeiser op hem een beroep gedaan om zijn ministerieplicht te vervullen, terwijl de aanzegging van de minister hem dat tegelijkertijd verbiedt. In onderhavig kort geding zijn MSI en de Staat verschenen. Gabon is niet verschenen.
Voorliggende vragen
In eerdere rechtspraak van de Hoge Raad is uitgemaakt dat de immuniteit van executie die vreemde staten genieten, weliswaar niet absoluut is, maar dat staatseigendommen met een publieke bestemming niet vatbaar zijn voor gedwongen verhaal (zie onder meer HR 28 juni 2013, ECLI:NL:HR:2013:45, CB 2013-127). In deze zaak kwam de vraag op wie moet aantonen of sprake is van een publieke dan wel een niet-publieke bestemming. Volgens de Staat geldt een zogenaamde presumptie van immuniteit en is het aan de beslaglegger om aan te tonen dat de goederen die hij wil beslaan geen publieke, maar een commerciële bestemming hebben. MSI meende daarentegen dat het op de weg ligt van de vreemde staat (in casu Gabon) en/of de Staat om inzichtelijk te maken dat de desbetreffende goederen een publieke bestemming hebben. De voorzieningenrechter heeft hierover prejudiciële vragen aan de Hoge Raad gesteld. De vragen luiden (voor zover relevant) als volgt:
“1. Geldt op grond van het volkenrecht voor goederen van een vreemde staat de presumptie van immuniteit van executie, die alleen wijkt indien is vastgesteld dat de betreffende goederen door de vreemde staat worden gebruikt of zijn beoogd voor andere dan publieke doeleinden?
2. Ligt het op de weg van de partij die zich beroept op een uitzondering op de immuniteit van executie om gegevens aan te dragen aan de hand waarvan kan worden vastgesteld, althans aannemelijk gemaakt dat de betreffende goederen door de vreemde staat worden gebruikt of zijn beoogd voor andere dan publieke doeleinden?
3. Of is de presumptie van immuniteit afhankelijk van (i) aanwijzingen dat de betreffende goederen van de vreemde staat een publieke bestemming hebben, dan wel (ii) een verklaring van de vreemde staat die inhoudt dat de goederen een publieke bestemming hebben?
4. Leidt toepassing van de presumptie van immuniteit van executie tot schending van artikel 6 EVRM en tot een ontoelaatbare doorkruising van het Nederlandse beslagrecht, omdat crediteuren van vreemde staten, indien op hen de bewijslast rust dat de beslagen goederen geen publieke bestemming hebben, geen enkele mogelijkheid hebben om verhaal te halen op de vermogensbestanddelen van de vreemde staat?
5. Maakt het bij de beantwoording van de bovenstaande vragen uit of sprake is van conservatoir of executoriaal beslag ten laste van de vreemde staat?”
Immuniteit van executie; geen onderscheid tussen conservatoire en executoriale beslagen
De Hoge Raad stelt voorop dat de uitvoerbaarheid van rechterlijke uitspraken wordt beperkt door uitzonderingen in het volkenrecht erkend (art. 13a Wet AB). Omdat geen verdrag van toepassing is, gaat het hier om uitzonderingen uit het ongeschreven internationaal publiekrecht. In 2004 is weliswaar door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties een verdrag over immuniteit aangenomen (“UN Convention on Jurisdictional Immunities of States and Their Property”), maar dit is nog niet in werking getreden en ook niet door Nederland geratificeerd. Een deel van de bepalingen in dit verdrag kan weliswaar worden gezien als de codificatie van internationaal gewoonterecht, maar dit geldt niet voor alle bepalingen.
In de artikelen 18 en 19 van het verdrag is geregeld wanneer immuniteit bestaat in geval van conservatoire respectievelijk executoriale maatregelen. In het hiervoor genoemde arrest uit 2013 had de Hoge Raad al geoordeeld dat de regeling voor executoriale beslagen (art. 19) – waarin is neergelegd dat beslag alléén mogelijk is als de vreemde staat daarmee heeft ingestemd (sub a en b) of als vaststaat dat de goederen geen publieke bestemming hebben (sub c) – een weerslag van het internationaal gewoonrecht vormt. De vraag was nu of dat ook (in volle omvang) geldt voor de regeling voor conservatoire beslagen in art. 18.
In dat verband is van belang dat voor conservatoire beslagen in het verdrag, anders dan voor executoriale beslagen, niet de uitzondering op de immuniteit van executie is opgenomen voor gevallen waarin is komen vast te staan dat het goed niet voor publieke doeleinden is bestemd. Met de Staat én MSI komt de Hoge Raad tot de conclusie dat art. 18 in zoverre geen vastlegging van internationaal gewoonterecht vormt. Daarbij merkt de Hoge Raad ook op dat de Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken de minister heeft geadviseerd om – bij ratificatie van het verdrag – ter zake van art. 18 een voorbehoud te maken. Tussen de twee soorten beslagen wordt voor wat immuniteit van executie betreft dus geen onderscheid gemaakt. Executoriale en conservatoire maatregelen tegen vreemde staten zijn in Nederland dus uitgesloten, tenzij sprake is van een geval als bedoeld in art. 19 sub a tot c van het VN-verdrag.
Presumptie van immuniteit
De Hoge Raad stelt vast dat het uitgangspunt is dat eigendommen van vreemde staten niet vatbaar zijn voor beslag, tenzij en voor zover is vastgesteld dat deze een bestemming hebben die daarmee niet onverenigbaar is. De Hoge Raad overweegt hierover als volgt:
“Dit strookt met art. 19 onderdeel c VN-Verdrag dat, zoals hiervoor in 3.4.6 is overwogen, op dit punt valt aan te merken als een regel van internationaal gewoonterecht. Het past voorts bij de vermelde strekking van de immuniteit van executie dat vreemde staten niet gehouden zijn om gegevens aan te dragen waaruit volgt dat hun eigendommen een bestemming hebben die zich tegen beslag en executie verzet.
[Daarmee] strookt dat de stelplicht en bewijslast met betrekking tot de vatbaarheid voor beslag en executie rusten op de schuldeiser die beslag legt of wil leggen op goederen van de vreemde staat en dat, ook indien de vreemde staat in rechte verstek laat gaan, steeds vastgesteld moet worden dat de desbetreffende goederen vatbaar zijn voor beslag. De schuldeiser zal derhalve steeds gegevens moeten aandragen aan de hand waarvan kan worden vastgesteld dat de goederen door de vreemde staat worden gebruikt of zijn bestemd voor, kort gezegd, andere dan publieke doeleinden.” (rov. 3.5.2-3.5.3)
A-G Vlas had gelijkluidend geconcludeerd, en daarbij ook aandacht besteed aan argumenten tegen de presumptie van immuniteit:
“[Het zal] voor de beslaglegger vaak lastig, zo niet onmogelijk zijn om aan te tonen dat het beslagen goed wél een commercieel doel dient. In de literatuur zijn dan ook kritische geluiden te beluisteren die bepleiten dat juist de vreemde staat moet aantonen dat het beslagen goed een statelijke, niet-commerciële bestemming heeft. Dat de beslaglegger op goederen die eigendom van een vreemde staat zijn in een lastige positie komt te verkeren, betekent niet dat de presumptie van immuniteit daarom moet wijken. Het belang dat met het leerstuk van de immuniteit is gediend, namelijk het voorkomen van internationale (diplomatieke) verwikkelingen tussen soevereine staten, is van hogere orde dan het individuele crediteursbelang. De individuele crediteur is overigens niet rechteloos. De Staat heeft er naar mijn mening terecht op gewezen dat de crediteur die ervoor kiest met een vreemde staat te contracteren, maatregelen kan bedingen om zekerheid te krijgen voor de nakoming van de op die staat rustende verplichtingen.” (conclusie, onder 2.8)
Tot slot beantwoordt de Hoge Raad de vraag of deze presumptie van immuniteit in strijd komt met art. 6 EVRM, en of zij een onaanvaardbare doorkruising van het Nederlandse beslagrecht oplevert. De Hoge Raad beantwoordt die beide vragen ontkennend. Volgens vaste rechtspraak van het EHRM levert het toekennen van immuniteit van jurisdictie en executie overeenkomstig internationaal publiekrecht, geen schending op van art. 6 EVRM. Ook is geen sprake van een ontoelaatbare doorkruising van het Nederlandse beslagrecht, omdat de beperking in de wet is geregeld en voortvloeit uit internationaal publiekrecht.
De Hoge Raad heeft daarmee de eerste en de tweede vraag bevestigend beantwoord, en de overige vragen ontkennend.
De Staat is in deze prejudiciële procedure bijgestaan door Hans van Wijk en Gijsbrecht Nieuwland, en in feitelijke instantie door Wemmeke Wisman en Sharona Heeroma.
