HR 20 januari 2017, ECLI:NL:HR:2017:58 (CBR/verweerders)
De beslissingen van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR) op grond van de Wegenverkeerswet 1994 en het Reglement rijbewijzen over (onder meer) het opleggen van een alcoholslotprogramma leveren een besluit op als bedoeld in de Awb, waarvan op grond van die wet bezwaar en beroep openstaan. De burgerlijke rechter dient degene die bij hem opkomt tegen dergelijke beslissingen dan ook niet-ontvankelijk te verklaren, tenzij de rechtsbescherming terzake bij de bestuursrechter tekortschiet.
Het alcoholslotprogramma
Met ingang van 1 december 2011 werd het zogenaamde alcoholslotprogramma (ASP) ingevoerd. Een dergelijk programma kon door het CBR bij besluit worden opgelegd aan bestuurders van motorrijtuigen die werden aangehouden met een bepaald ademalcoholpercentage of aan bestuurders die weigerden de blaastest te doen. In het kader van de oplegging van het ASP werd onder meer het rijbewijs ongeldig verklaard en was de deelnemer verplicht in zijn auto een alcoholslot in te laten bouwen.
Op 3 maart 2015 heeft de strafkamer van de Hoge Raad zich uitgelaten over het ASP (ECLI:NL:HR:2015:434). De Hoge Raad besliste dat strafvervolging van een verdachte ter zake van het rijden onder invloed van alcoholhoudende drank in strijd is met de beginselen van een goede procesorde in die gevallen waarin de verdachte op grond van datzelfde feit de onherroepelijk geworden verplichting tot deelname aan het ASP is opgelegd. Naar het oordeel van de Hoge Raad wordt daarmee namelijk inbreuk gemaakt op het beginsel dat iemand niet twee maal kan worden vervolgd en bestraft voor het begaan van hetzelfde feit.
Een dag later, op 4 maart 2015, sprak ook de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State zich uit over het ASP (ECLI:NL:RVS:2015:622). Zij oordeelde dat artikel 17 van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 onverbindend is, onder meer omdat de regeling ten onrechte geen onderscheid maakt tussen gevallen waarin zich wel of niet ingrijpende gevolgen voordoen en de regeling het CBR ook geen ruimte biedt om in die gevallen waarin de gevolgen van het opleggen van het ASP ingrijpend zijn, een geïndividualiseerde afweging te maken.
Achtergrond van de zaak
In de hier te bespreken zaak heeft het CBR bij onherroepelijk geworden besluiten de rijbewijzen van verweerders ongeldig verklaard en aan hen het ASP opgelegd. Verweerders zijn nooit gestart met het ASP, hetgeen tot gevolg heeft dat zij volgens het CBR gedurende een periode van vijf jaar niet in het bezit kunnen komen van een nieuw rijbewijs. In kort geding hebben zij teruggave van hun rijbewijs, zonder oplegging van het ASP gevorderd. Zij stelden zich daartoe, onder verwijzing naar de hiervoor aangehaalde jurisprudentie van de strafkamer van de Hoge Raad en de Afdeling, op het standpunt dat de formele rechtskracht van de besluiten waarbij het ASP aan hen is opgelegd, doorbroken moet worden en dat hun huidige situatie dermate schrijnend en klemmend is dat het laten voortduren van het ASP voor hen evident onevenredig en onrechtmatig is.
De voorzieningenrechter wees de vordering van verweerders af. Volgens hem bestond in dit geval geen grond voor een uitzondering op de formele rechtskracht en dienden verweerders zich tot de bestuursrechter te wenden. Het hof heeft de vordering van verweerders echter toegewezen. Het hof heeft daartoe overwogen dat de vordering van verweerders geen gevolgen heeft voor de besluiten an sich, omdat slechts de verdere duur van de uitvoering van die besluiten in het geding is. Een uitzondering op de formele rechtskracht is volgens het hof dan ook niet aan de orde. Nu de bestuursrechtelijke regelgeving niet voorziet in een (nieuwe) besluitvorming aangaande de betreffende besluiten en volgens het hof ook een (vaste) termijn van vijf jaar niet bij of krachtens de wet is geregeld, is het ASP in de situaties van verweerders naar het oordeel van het hof onrechtmatig.
Cassatie
Het CBR komt van het oordeel van het hof in cassatie en klaagt ten eerste dat het hof heeft miskend dat de besluiten van het CBR waarbij de rijbewijzen van verweerders ongeldig zijn verklaard en aan hen het ASP is opgelegd, op grond van artikel 97 lid 5 Reglement rijbewijzen een geldigheidsduur van in beginsel vijf jaren hebben. Anders dan het hof heeft overwogen, heeft de formele rechtskracht van die besluiten dus óók betrekking op de verdere duur van de uitvoering van die besluiten. Daarnaast klaagt het CBR in cassatie dat het hof heeft miskend dat de bestuursrechtelijke regelgeving wel degelijk voorziet in een (nieuwe) besluitvorming aangaande de besluiten waarbij het ASP aan verweerders is opgelegd. In dat verband wordt gewezen op de mogelijkheid om (op grond van artikel 97 lid 1 Reglement rijbewijzen) een verklaring van geschiktheid aan te vragen en op de mogelijkheid om het CBR te vragen om van zijn onherroepelijk geworden besluit terug te komen door middel van het nemen van een nieuw besluit. Overeenkomstig de conclusie van A-G mr. Keus, gaat de Hoge Raad hierin mee:
“Het CBR beslist op grond van de Wegenverkeerswet 1994 en het Reglement rijbewijzen onder meer over schorsing en ongeldigverklaring van rijbewijzen wegens ongeschiktheid, de afgifte en de registratie van verklaringen van geschiktheid welke benodigd zijn voor de afgifte van rijbewijzen, en het opleggen van het ASP (…). De beslissingen terzake van het CBR leveren een besluit op als bedoeld in de Awb, waarvan op grond van die wet bezwaar en beroep openstaan. Dit betekent dat de burgerlijke rechter degene die bij hem opkomt tegen deze beslissingen, niet-ontvankelijk dient te verklaren, tenzij de rechtsbescherming terzake bij de bestuursrechter tekortschiet (vgl. onder meer HR 28 februari 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC0527, NJ 1992/687 (Changoe/Staat), en HR 3 juni 2016, ECLI:NL:HR:2016:1049 (Universiteiten/SCAU), rov. 4.1.5).”
De in de onderhavige zaak door verweerders ingestelde vordering komt erop neer dat het CBR moet terugkomen van zijn besluiten tot ongeldigverklaring van de rijbewijzen en tot oplegging van het ASP, dan wel een verklaring van geschiktheid dient af te geven en te registreren. Nu het in al die gevallen gaat om een beslissing van het CBR die een besluit in de zin van de Awb oplevert, zijn verweerders naar het oordeel van de Hoge Raad niet-ontvankelijk in hun vordering bij de burgerlijke rechter. De bestuursrechter is immers bevoegd te beslissen op een beroep tegen een besluit, terwijl niet is aangevoerd of gebleken dat de rechtsbescherming bij de bestuursrechter in dit geval zou tekortschieten.
De Hoge Raad vernietigt zowel het arrest van het hof alsook het vonnis van de rechtbank voor zover de vordering van verweerders daarbij is afgewezen en doet de zaak vervolgens zelf af door verweerders niet-ontvankelijk te verklaren in hun vordering.
Het CBR werd in cassatie bijgestaan door Martijn Scheltema, en in feitelijke instanties door Jannetje Bootsma.
