HR 24 februari 2017, ECLI:NL:HR:2017:310
Aan een bevel tot het voldoen aan de fiscale informatieplicht is in deze zaak door de rechter een dwangsom verbonden zonder dat daarbij een maximum is bepaald. Dit mag de rechter doen, nu hij een discretionaire bevoegdheid heeft om aan op te leggen dwangsommen al dan niet een maximum te verbinden. Van een verplichting om aan de dwangsom een maximum te verbinden is geen sprake. Oplegging van een dwangsom heeft tot doel de schuldenaar tot nakoming te prikkelen en vormt als zodanig geen punitieve sanctie. De onmogelijkheid om aan het bevel te voldoen kan door op de voet van art. 611d Rv opheffing van de dwangsom te vorderen (opnieuw) aan de orde worden gesteld. De wetgever heeft er bewust voor gekozen dat de Belastingdienst met betrekking tot de dwangsom gebruik kan maken van de civielrechtelijke weg, waardoor de in art. art. 5:32b lid 2 Awb voorgeschreven maximering van de dwangsom bij een bestuurlijke last onder dwangsom, in dit geval niet van toepassing is.
Inleiding
Deze zaak betreft een vervolg op HR 25 oktober 2013, ECLI:NL:HR:2013:1042 (besproken op het Cassatieblog CB 2013-181). In die zaak was een bevel gegeven tot het voldoen aan de fiscale informatieplicht in de zin art. 47 Algemene wet inzake Rijksbelastingen (AWR). De Hoge Raad oordeelde toen onder meer (onder verwijzing naar HR 12 juli 2013, ECLI:NL:HR:2013:BZ3640, zie CB 2013-142), dat het bevel dient te zijn voorzien van een clausulering, in die zin dat het verstrekte materiaal voor zover het wilsafhankelijk materiaal betreft uitsluitend wordt gebruikt ten behoeve van de belastingheffing. Omdat na betekening van dit arrest door de belastingplichtige nog altijd niet werd voldaan aan de informatieplicht en de eerder opgelegde dwangsom klaarblijkelijk onvoldoende prikkel vormde om volledig opening van zaken te geven, heeft de Staat (de Belastingdienst) opnieuw een bevel tot informatieverstrekking gevorderd; dit maal op straffe van een dwangsom van € 10.000 per dag ingaande op de dag waarop volgens de Staat het maximum van de in het eerste kort geding opgelegde dwangsommen is bereikt.
De voorzieningenrechter heeft het gevorderde bevel toegewezen en daaraan een dwangsom verbonden van € 100.000 voor het geval niet binnen drie maanden na betekening van het vonnis (volledig) aan het bevel wordt voldaan en vervolgens € 10.000 voor iedere dag of gedeelte daarvan dat niet (volledig) aan dat bevel wordt voldaan. Aan de te verbeuren dwangsommen is geen maximum verbonden. In hoger beroep werd gegriefd tegen het uitgesproken bevel met de daaraan gekoppelde dwangsom met de stelling dat dit onredelijk en onbillijk is, onder andere omdat er geen maximum aan de dwangsom was bepaald. Naar aanleiding van deze grief benadrukt het hof dat de rechter op grond van Art. 611b Rv de discretionaire bevoegdheid heeft een dwangsom te maximeren, maar daartoe niet gehouden is. Bovendien was, zo overweegt het hof, in dit geval niet met feiten gestaafd onderbouwd, waarom dat in dit geval wenselijk of noodzakelijk zou zijn.
Maximering dwangsom niet verplicht
Ook in cassatie wordt geklaagd over de opgelegde dwangsom zonder vaststelling van een maximumbedrag. De Hoge Raad stelt – onder verwijzing naar p. 18 van de gemeenschappelijke memorie van toelichting van de Benelux-overeenkomst houdende eenvormige wet betreffende de dwangsom (Kamerstukken II 1975-1976, 13 788 (R1015), nrs. 1-4) – voorop dat de rechter niet verplicht is om aan de dwangsom een maximum te verbinden. Vervolgens zet de Hoge Raad uiteen dat in cassatie slechts de gronden voor het gebruik van de bevoegdheid om de dwangsommen al dan niet te maximeren kunnen worden getoetst. Dat de eerdere veroordeling met een aanzienlijke dwangsom slechts een zeer beperkt gevolg heeft gekend en in ieder geval niet als resultaat heeft gehad dat aangenomen kan worden dat de informatieverplichting is nagekomen, terwijl het onduidelijk is hoe groot het financiële belang is dat eiser tot cassatie bij de niet-nakoming van die verplichting heeft, vormen volgens de Hoge Raad voldoende grondslag voor de beslissing van het hof.
Geen strijd met art. 6 EVRM; dwangsom is geen punitieve sanctie
Het beroep van eiser tot cassatie op art. 6 EVRM wordt door de Hoge Raad afgewezen. Oplegging van een dwangsom heeft tot doel de schuldenaar tot nakoming te prikkelen en vormt als zodanig geen punitieve sanctie. Het betoog van eiser tot cassatie dat de dwangsom in dit geval wel een dergelijke sanctie oplevert omdat hij niet aan het gegeven bevel kan voldoen, is door het hof ongegrond geoordeeld en de Hoge Raad acht dit niet onbegrijpelijk. In deze procedure moet er dus van worden uitgegaan dat eiser tot cassatie aan het bevel kan voldoen, en dat reeds hierom geen sprake is van een punitieve sanctie. Van belang is voorts, zo overweegt de Hoge Raad, dat eiser de gestelde onmogelijkheid om aan het bevel te voldoen (opnieuw) aan de orde kan stellen door op de voet van art. 611d Rv opheffing van de dwangsom te vorderen. De Hoge Raad wijst er – onder verwijzing naar het hiervoor al genoemde arrest van HR 12 juli 2013 – nog op dat eiser in een eventueel executiegeschil kan aanvoeren dat hij aan het bevel heeft voldaan en dat in een executiegeschil op de Staat de stelplicht en bewijslast rusten dat dwangsommen zijn verbeurd. Ook voor het overige zijn er volgens de Hoge Raad dus waarborgen dat de dwangsommen in dit concrete geval niet zullen neerkomen op een punitieve sanctie.
Beroep op art. 5:32b lid 2 Awb faalt
Eiser tot cassatie had in de toelichting op zijn klacht er nog op gewezen dat in het bestuursrecht uitdrukkelijk is bepaald dat een dwangsom moet worden gemaximeerd art. 5:32b lid 2 Awb). Dat brengt de Hoge Raad niet op andere gedachten. De bevoegdheid tot het toepassen van de last onder dwangsom als bedoeld in art. 5:31d e.v. Awb bestaat indien zij bij of krachtens de wet is toegekend. Deze bevoegdheid is in de AWR niet aan de Belastingdienst toegekend. De Belastingdienst kan dus voor de dwangsom gebruik maken van de civielrechtelijke weg, aldus de Hoge Raad (in rov. 3.4.5):
“Het gaat hier om een bewuste keuze van de wetgever (vgl. HR 18 september 2009, ECLI:NL:HR:2009:BI5906 , NJ 2009/566, rov. 3.3.4), die met ingang van 1 juli 2011 in art. 52a AWR is vervat. Artikel 5:32b lid 2 Awb staat daarom niet eraan in de weg dat de Staat in een civiel geding een bevel vordert, versterkt met een dwangsom waarop de art. 611a e.v. Rv van toepassing zijn en waarvan dus maximering niet wettelijk is voorgeschreven.”
De overige klachten worden door de Hoge Raad onder verwijzing naar art. 81 RO afgewezen. Hoge Raad verwerpt – conform de conclusie van plaatsvervangend P-G Langemeijer – het cassatieberoep.
De Staat is in cassatie bijgestaan door Hans van Wijk en Nicoline Bergman en bij het hof door Wemmeke Wisman.
