HR 8 juli 2011, ECLI:NL:HR:2011:BP3057
De formele rechtskracht van een bestemmingsplan staat niet in de weg aan het oordeel dat het besluit niet beantwoordt aan wat de burger daarvan op grond van zijn overeenkomst met de overheid mocht verwachten. Dat het besluit voor rechtmatig moet worden gehouden, betekent namelijk niet per sé dat de overheid zijn verplichtingen uit de overeenkomst is nagekomen.
Vanwege de wens tot uitbreiding ging het damesmode-concern ETAM Groep op zoek naar een geschikte locatie voor het hoofdkantoor en een distrubitiecentrum. Deze locatie werd gevonden in Zoetermeer. Met de Gemeente Zoetermeer werd afgesproken dat zij zich tot het uiterste zou inspannen om twee bestemmingsplannen met betrekking tot naastgelegen percelen op te stellen c.q. aan te passen zodanig dat ETAM Groep in staat zou het hoodfkantoor en distributiecentrum naar wens in te richten. Deze wensen werden vastgelegd in een overeenkomst. In deze procedure vordert de ETAM Groep schadevergoeding van de gemeente. Zij stelt dat beide bestemmingsplannen uiteindelijk niet in overeenstemming zijn met de afspraken die in de overeenkomst zijn neergelegd. De gemeente verweert zich door te stellen dat de beide bestemmingsplannen formele rechtskracht hebben gekregen. Daarom moet in deze civiele procedure ervan uitgegaan worden dat zij rechtmatig zijn, ook in het licht van de overeenkomst. Het hof volgde dit betoog en wees de vorderingen van ETAM Groep af.
De Hoge Raad denkt daar echter anders over en stelt voorop dat de overeenkomst tussen de ETAM Groep en de gemeente het karakter heeft van een zogenoemde bevoegdhedenovereenkomst, voor zover daarin een verplichting voor de gemeente is opgenomen om bepaalde publiekrechtelijke bevoegdheden (hier: het vaststellen van een bestemmingsplan en het verlenen van bouwvergunningen) op een bepaalde wijze uit te oefenen. Zo’n bevoegdhedenovereenkomst heeft een gemengd karakter: zowel privaatrechtelijk als bestuursrechtelijk. Als de wederpartij van de overheid nakoming wenst van de verplichting tot het nemen van een besluit, dan dient hij de bestuursrechtelijke rechtsgang (bezwaar / beroep) te volgen. Dit geldt zowel als het toegezegde besluit niet genomen wordt, als wanneer het niet aan de overeenkomst beantwoordt.
Uit dit arrest volgt dat dit onverlet laat dat de wederpartij bij de burgerlijke rechter een vordering tot schadevergoeding wegens wanprestatie instelt. Deze alternatieve route naar schadevergoeding blijft openstaan, omdat de bestuursrechter niet toetst of het besluit aan de overeenkomst voldoet, maar of er reden is het besluit te vernietigen wegens strijd met de wet of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Tot de kern teruggebracht:
“de formele rechtskracht van dat besluit betekent immers weliswaar dat het besluit voor rechtmatig moet worden gehouden, maar niet dat het overheidslichaam zijn verplichtingen uit de overeenkomst is nagekomen” (rov. 3.7).
A-G Keus kwam overigens tot een tegengestelde conclusie. Hij achtte bepalend dat de bestuursrechter in de bestuursrechtelijke kolom – via het vertrouwensbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel – ook kan toetsen of het bestreden besluit in overeenstemming is met de afspraken die in de (bevoegdheden)overeenkomst zijn neergelegd. Volgens Keus laat de situatie in deze zaak zich niet vergelijken met de Bolsius-zaak (HR 2 februari 1992, LJN AB7898), waarin de Hoge Raad oordeelde in dat arrest dat het doen van onjuiste inlichtingen een zelfstandige onrechtmatige daad kunnen opleveren. De burger kan in zo’n geval – uitgaande van de rechtmatigheid van het besluit – schadevergoeding bij de burgerlijke rechter.
De Hoge Raad heeft de AG niet gevolgd, integendeel. Het arrest ETAM/Zoetermeer maakt duidelijk dat de weg naar schadevergoeding wegens wanprestatie bij de burgerlijke rechter openstaat. De civiele rechter kan, uitgaande van de rechtmatigheid van het besluit, toetsen of de overheid daarmee zijn verplichtingen uit de bevoegdhedenovereenkomst is nagekomen.
