HR 14 juli 2017, ECLI:NL:HR:2017:1344
Het Besluit BDU verkeer en vervoer en de Uitvoeringsregeling en beleidsregel verkeer en vervoer zijn aan te merken als recht in de zin van art. 79 RO. De door het hof aan deze regelgeving gegeven uitleg is juist en begrijpelijk.
Eiseres tot cassatie, hierna: Veolia, en de Provincie Limburg, hierna: de provincie, was tot en met 2016 concessiehouder inzake het vervoer per trein op de zogenoemde Maaslijn en de Heuvellandlijn. Op grond van de daartoe met de provincie gesloten concessieovereenkomst was Veolia gehouden NS-kaartautomaten beschikbaar en bedrijfsklaar te houden. Veolia ontving hiervoor een vergoeding van de provincie, welk bedrag de provincie op haar beurt ontving van de minister van Intrastructuur en Milieu (destijds: Verkeer en Waterstaat), hierna: de Minister.
Het gaat hier om de zogeheten brede doeluitkering (BDU), die provincies jaarlijks van de Minister ontvingen ten behoeve van de voorbereiding en de uitvoering van het provinciaal verkeer- en vervoersbeleid (zie art. 2 lid 1 van de Wet BDU verkeer en vervoer). Deze aan de provincies bij subsidiebesluit te verstrekken BDU bestaat uit een procentueel aandeel van het voor het totaal van de uitkeringen beschikbare bedrag (art. 5 lid 1 Wet BDU verkeer en vervoer) en uit een absoluut aandeel (een vast bedrag).
Het relatieve (procentuele) deel van de BDU is het deel dat met een verdeelsleutel wordt verdeeld over de provincies en stadsregio’s. De verdeelsleutel wordt vastgesteld aan de hand van een aantal gebiedsgerichte structuurkenmerken, zoals inwoneraantal, spreiding van bebouwingskernen en groei van het aantal woningen. De verdeling over provincies en regionale openbare lichamen van het voor het totaal van de uitkeringen beschikbare bedrag is gebaseerd op bij of krachtens algemene maatregel van bestuur (hierna: AMvB) vastgestelde gebiedsgerichte structuurkenmerken en andere kenmerken. Die AMvB is het Besluit BDU verkeer en vervoer.
In het absolute deel van de BDU zijn middelen voor specifieke uitgaven per provincie of stadsregio opgenomen. Dit deel van de BDU wordt op basis van bijbehorende afspraken tussen Rijk en regio verdeeld. In dit verband kan worden gedacht aan extra middelen voor BDU-ontvangers met een metro- of tramnet, maar ook de middelen voor invoering van de OV-chipkaart zijn als specifieke posten opgenomen in het absolute deel van de BDU. Het absolute aandeel dat een provincie ontvangt is een vast bedrag dat de optelsom is van geoormerkte gelden die uit de BDU worden gefinancierd.
Zowel de procentuele als de absolute aandelen van stadsregio’s en provincies worden jaarlijks vastgesteld in de Uitvoeringsregeling en beleidsregel BDU verkeer en vervoer. Dit betreft een ministeriële regeling die voor ieder jaar in de zogeheten ‘tabel 1’ voor alle provincies en regio’s bepaalt wat het procentuele aandeel is in het te verdelen BDU-budget en in ‘tabel 2’ bepaalt wat het absolute aandeel is dat een provincie of stadsregio in aanvulling daarop ontvangt.
Vanaf 2009 heeft de provincie geen vergoeding voor het in standhouden van de NS-kaartautomaten meer betaald. Reden daarvoor was dat de rijksbijdrage voor de huur van NS-kaartautomaten, in verband met de invoering van de OV-chipkaart per 1 januari 2009, niet meer was opgenomen in de BDU-beschikking van de Minister voor het jaar 2009.
Reden voor Veolia om de onderhavige procedure aanhangig te maken. Volgens Veolia bedroeg het door de provincie aan Veolia op grond van de concessieovereenkomst verschuldigde bedrag € 1.563.408,55.
In beide feitelijke instanties zijn de vorderingen van Veolia afgewezen. De redenering van het hof was als volgt: (i) uit de toelichtingen op de Regeling tot wijziging van de Uitvoeringsregeling en beleidsregel BDU verkeer en vervoer in verband met de uitkering voor 2009, 2010 en 2011 blijkt niet dat het absolute aandeel van de BDU is bestemd voor vergoeding van de kosten van de NS-kaartautomaten, maar juist voor de in die toelichtingen met name genoemde andere doelen, (ii) niet gebleken is dat de vergoeding van de kaartautomaten is opgenomen in het absolute aandeel in de BDU of is ‘versleuteld’ in het percentuele aandeel daarin, (iii) uit brieven van de directeur-generaal mobiliteit namens de minister aan de Provincie van 1 juli 2011 en 29 november 2011 blijkt dat de rijksbijdrage voor NS-kaartautomaten is beëindigd, (iii) ook uit de BDU-beschikkingen over de jaren 2008 tot en met 2011 blijkt niet dat een vergoeding voor de kosten van de NS-kaartautomaten in het absolute aandeel van de BDU is opgenomen of is ‘versleuteld’ in het percentuele aandeel in de BDU, (iv) een brief van 9 december 2009 van de directeur regionaal vervoer en veilig transport van het ministerie aan Veolia, die tot een andere uitleg zou leiden, staat alleen, is niet in overeenstemming met de aangehaalde regelgeving en beschikking, en kan dan ook niet voor juist worden gehouden.
In cassatie heeft Veolia dit oordeel bestreden.
In dat kader was allereerst de vraag aan de orde of de regelgeving op basis waarvan de BDU wordt gegeven kan worden aangemerkt als recht in de zin van art. 79 lid 1 sub b RO. Volgens A-G Keus is dat inderdaad het geval, omdat (a) het Besluit BDU verkeer en vervoer en de op grond daarvan jaarlijks vastgestelde (gewijzigde) Uitvoeringsregelingen algemeen verbindende voorschriften zijn, gegeven op grond van een bevoegdheid ontleend aan een wet in formele zin, (b) Het Besluit BDU verkeer en vervoer steunt op art. 5 Wet BDU verkeer en vervoer, terwijl de ministeriële regelingen hun grondslag vinden in art. 4 lid 3 Besluit BDU verkeer en vervoer, (c) het Besluit BDU verkeer en vervoer en de op grond daarvan jaarlijks vastgestelde (gewijzigde) Uitvoeringsregelingen in het Staatsblad respectievelijk de Staatscourant zijn afgekondigd en (d) de desbetreffende regelgeving is van algemene strekking. Zie de conclusie van A-G Keus, § 2.5.
Vervolgens rees de vraag of de hiervoor weergegeven uitleg die het hof aan de desbetreffende regelgeving had gegeven juist en begrijpelijk was. Ook dat was volgens de A-G het geval. De A-G komt tot die conclusie na een beoordeling van de toelichtingen op de BDU-regelgeving en overweegt dat een eventuele andersluidende uitleg daarvan door de directeur regionaal vervoer en veilig transport van het Ministerie hieraan niet af doet. Zie de conclusie van A-G Keus § 2.10-2.17.
In lijn hiermee wordt het cassatieberoep van Veolia door de Hoge Raad verworpen. De Hoge Raad doet dat met een motivering die uitsluitend een verwijzing inhoudt naar de hiervoor genoemde §§ 2.5 en 2.10-2.17 van de conclusie van A-G Keus. Dat gebeurt in cassatie niet vaak. Vermoedelijk meende de Hoge Raad dat aan het minutieuze onderzoek van de A-G weinig meer viel toe te voegen.
De provincie werd in cassatie bijgestaan door Martijn Scheltema.
