HR 15 maart 2019, ECLI:NL:HR:2019:353 (eiseressen/gemeente Den Haag)
In deze zaak had een gemeente ten onrechte een bouwvergunning (fase I) geweigerd. De aanvraag was niet in strijd met het bestemmingsplan en de gemeente had buiten de daarvoor geldende beslistermijn beslist. Daardoor was de vergunning van rechtswege op dat moment verleend. De ABRvS stelde daarom vast dat het weigeringsbesluit onrechtmatig was. In deze procedure vorderde de aanvraagster vergoeding van de door dit onrechtmatige besluit geleden schade. Een door de bestuursrechter vernietigd besluit is onrechtmatig vanaf het moment dat het is genomen. Dat is niet anders in een geval als dit, waarin de vergunning door het verstrijken van de beslistermijn al van rechtswege is verleend. De rechter hoeft er in het kader van het causaal verband dus niet van uit te gaan dat de aanvrager zonder de onrechtmatige weigering al daarvoor, aan het einde van de beslistermijn, over een vergunning had beschikt. Aansprakelijkheid vanaf een tijdstip vóór het onrechtmatige besluit kan bestaan wanneer het bestuursorgaan onrechtmatig handelt door niet tijdig te beslissen of aanvrager niet in kennis te stellen van de vergunning. Die grondslagen waren in deze zaak echter niet aan de orde.
Achtergrond
Eisers tot cassatie hadden in 2008 een overeenkomst van koop en aanneming gesloten voor de bouw van een bedrijfspand/showrooms/kantoorgebouw + parkeergarage in de Binckhorst in Den Haag en sloten een overeenkomst met een beoogd huurder. In de overeenkomsten stond dat deze ontbonden zullen worden als er op 1 juni 2010 geen onherroepelijke, niet voor bezwaar vatbare, bouwvergunning (fasen I+II) is afgegeven voor de bouw van dit complex. Namens eiseressen werd op 29 april 2008 een bouwvergunning fase I aangevraagd. Om kosten voor het voorbereiden van de aanvraag te besparen, is het mogelijk om de aanvraag eerst op (voor zover hier van belang) strijd met het bestemmingsplan te laten toetsen.
De gemeente heeft deze bouwvergunning fase I op 13 februari 2009 geweigerd wegens strijd met het bestemmingsplan. Bezwaar en beroep werden ongegrond verklaard. De ABRvS oordeelde op 15 februari 2012 in hoger beroep echter dat de aanvraag bouwvergunning fase I niet in strijd was met het bestemmingsplan. Op een aanvraag fase I die niet in strijd is met het bestemmingsplan, moest op grond van het toen geldende art. 46 Woningwet (oud) in principe binnen zes weken worden beslist. Omdat het besluit was genomen buiten de beslistermijn, was de bouwvergunning (fase I) van rechtswege verleend. Het college had de vergunning niet mogen weigeren, maar had moeten mededelen dat deze al van rechtswege was verleend.
Eiseressen stelden daarop (maart 2012) dat zij een schade van ongeveer vele miljoenen hadden geleden door het niet afgeven van de bouwvergunning fase I. Inmiddels lag er een bestemmingsplan (op dat moment nog niet onherroepelijk) dat op die locatie voorzag in de Rotterdamsebaan, een nieuwe verbindingsweg tussen knooppunt Ypenburg en de Centrumring van Den Haag. Eiseressen stelden voor het aanvragen van de bouwvergunning fase II achterwege te laten. Het voorstel om te handelen alsof de aanvraag fase II is afgegeven, is door de gemeente van de hand gewezen. De bouwvergunning fase I werd onherroepelijk; de bouwvergunning fase II is nooit aangevraagd.
Procesverloop
In deze procedure vorderden eiseressen van de gemeente Den Haag een schadevergoeding van bijna 23 miljoen euro. Daar legden zij in eerste instantie (alleen) het onrechtmatige besluit van 13 februari 2009 aan ten grondslag. In appel kwam daar de grondslag bij dat de gemeente onrechtmatig had gehandeld door niet tijdig te beslissen.
Zowel de rechtbank als het hof hebben deze vorderingen afgewezen. Het hof verwerpt (rov. 6) het niet tijdig beslissen op de aanvraag als grondslag voor aansprakelijkheid. Het is in lijn met jurisprudentie van de Hoge Raad dat het enkele niet tijdig beslissen onvoldoende is voor aansprakelijkheid op grond van art. 6:162 BW. Bijkomende omstandigheden zijn daarvoor vereist.
Ook voor zover de schadevordering gebaseerd is op de onrechtmatige weigering van 13 februari 2009, wijst het hof deze af. Het hof vindt het niet aannemelijk geworden dat zonder deze onrechtmatige weigering de bouwvergunning fase II zou zijn aangevraagd, verleend, en de bouwplannen zouden zijn gerealiseerd. Er zijn namelijk veel onzekerheden, zoals de mogelijkheid van bezwaarschriften, vertraging bij de bouwvergunning fase II vanwege problemen met de parkeernormen, het toenmalige financiële klimaat en de plannen rond de Rotterdamsebaan.
Onrechtmatig besluit – welk tijdstip is relevant voor het causaal verband?
Het eerste onderdeel van het cassatiemiddel komt op tegen de ‘temporele benadering’ van het hof. De schadevergoedingsvordering zou mede zijn gebaseerd op het uitgangspunt dat eiseressen medio 2008 al over een bouwvergunning fase I zouden beschikken. Als moment van onrechtmatig handelen of als relevant moment voor de beoordeling van het csqn-verband tussen onrechtmatige daad en schade, moet in een geval als dit kort gezegd het moment worden genomen waarop de bouwvergunning van rechtswege is verleend. Als de onrechtmatige weigering van 13 februari 2009 wordt weggedacht, hadden eiseressen volgens het middel al medio 2009 een bouwvergunning fase II moeten krijgen (en dus gekregen), zo betoogt het middel. A-G Wesseling-van Gent betoogde in haar conclusie dat het hof hier inderdaad een onvoldoende begrijpelijk causaliteitsoordeel had gegeven.
De Hoge Raad constateert in zijn arrest eerst dat eiseressen (alleen) schadevergoeding vorderen wegens de onrechtmatigheid van het weigeringsbesluit van 13 februari 2009. Omdat dit weigeringsbesluit door de ABRvS is vernietigd, staat de onrechtmatigheid van dat besluit vast. Wanneer een besluit door de bestuursrechter is vernietigd, dan is dat besluit onrechtmatig vanaf het tijdstip dat het is genomen (de Hoge Raad verwijst naar HR 28 oktober 1994, ECLI:NL:HR:1994:ZC1506). Dat is, zoals het hof terecht tot uitgangspunt heeft genomen, in dit geval 13 februari 2009.
Niet tijdig beslissen en niet in kennis stellen
Aansprakelijkheid in verband met een besluit kan ook bestaan op de grond dat het bestuursorgaan te laat op een aanvraag heeft beslist. Daarvoor is het enkele niet tijdig beslissen onvoldoende en zijn bijkomende omstandigheden vereist. Het hof had vastgesteld dat daarvan geen sprake was en dat oordeel is in cassatie niet bestreden.
Een bestuursorgaan kan ook onrechtmatig handelen door het verzuim de aanvrager of de eigenaar of hoofdgebruiker van naburige gebouwen schriftelijk in kennis te stellen van de verlening van een bouwvergunning van rechtswege. Beslissend voor de vraag of dit niet in kennis stellen onrechtmatig is, is of het bestuursorgaan gezien de omstandigheden van het geval daarmee in strijd heeft gehandeld met de in het maatschappelijk verkeer jegens een belanghebbende in acht te nemen zorgvuldigheid. De Hoge Raad verwijst hier naar de rechtspraak over aansprakelijkheid wegens niet tijdig beslissen die hij daarvoor noemde (HR 22 oktober 2010, ECLI:NL:HR:2010:BM7040, HR 11 januari 2013, ECLI:NL:HR:2013:BX7579 (zie CB 2013-10) en HR 16 september 2011, ECLI:NL:HR:2011:BQ5980). Op deze grondslag voor aansprakelijkheid hadden eiseressen in deze procedure geen beroep gedaan.
Op deze twee gronden kan aansprakelijkheid ook al bestaan vanaf een voor 13 februari 2009 (dus vóór het onrechtmatige weigeringsbesluit) gelegen moment. Deze gronden zijn in deze zaak echter niet of niet meer aan de orde. De klachten falen daarom.
De gemeente is in cassatie bijgestaan door Martijn Scheltema en de auteur en in feitelijke instanties door Katrien Winterink en Robin Aerts.
