HR (Belastingkamer) 28 maart 2014, ECLI:NL:HR:2014:699
De heffing van griffierechten in het bestuursrecht is in het algemeen van dien aard dat rechtzoekenden daarmee de effectieve toegang tot de rechter niet wordt ontnomen. Er kunnen zich evenwel gevallen voordoen (zoals in casu: financieel onvermogen van de betrokkene) waarin heffing van het wettelijke griffierecht het voor de rechtzoekende onmogelijk, althans uiterst moeilijk maakt om de door de wet opengestelde bestuursrechtelijke rechtsgang te volgen. Ook buiten de werkingssfeer van art. 6 EVRM en art. 47 van het Handvest EU kan niet worden aanvaard dat in die gevallen een (hoger) beroep wegens het onbetaald laten van griffierechten niet-ontvankelijk wordt verklaard.
Heffing griffierecht en effectieve toegang tot de rechter
Net als in civiele procedures zijn rechtzoekenden in bestuursrechtelijke procedures (zoals de hier besproken belastingzaak) griffierecht verschuldigd. De heffing van griffierechten dient enerzijds een budgettair doel (van de rechtzoekende mag een zekere bijdrage worden verland in de kosten van een gerechtelijke procedure) en anderzijds nodigt de verschuldigdheid van griffierecht de rechtzoekende uit tot het maken van een zorgvuldige afweging of het instellen van een procedure zinvol is. Aan deze heffing is dus inherent dat zij een drempel opwerpt om de rechter te adiëren. Het heffen van griffierecht kan dan ook op gespannen voet komen te staan met het (onder meer door art. 6 EVRM gewaarborgde) recht op effectieve toegang tot de rechter.
In deze belastingzaak vond het hof dat de heffing van € 112,- (op grond van art. 27l AWR, zoals geldend tot 1 januari 2012), gelet op de financiële positie van belanghebbende, in strijd kwam met het recht op effectieve toegang tot de rechter. Het hof verminderde daarom het griffierecht tot € 20,-. De Staatssecretaris heeft cassatie ingesteld tegen deze vermindering van het griffierecht.
Het beroep van belanghebbende zag enerzijds op naheffingsaanslagen en anderzijds op vergrijpboetes. Dit onderscheid is relevant, omdat de vergrijpboete wel onder het bereik van art. 6 EVRM valt (het is namelijk een criminal charge in de zin van dit artikel), maar de naheffingsaanslag niet (EHRM 12 juli 2001, nr. 44759/98, Ferrazzini tegen Italië, NJ 2004/435, BNB 2005/222). Met betrekking tot de vergrijpboete vloeit het recht op effectieve toegang tot de rechter dus voort uit art. 6 EVRM, maar dat geldt niet voor het beroep inzake de naheffingsaanslag. Het hof construeerde evenwel een algemeen rechtsbeginsel op toegang tot de rechter dat, aldus het hof, evenzeer binnen de nationale orde van een rechtsstaat en los van enige verdragsbepaling geldt.
De Hoge Raad laat het oordeel van het hof in stand. Met betrekking tot de vergrijpboete stelt de Hoge Raad voorop dat niet iedere heffing van griffierecht in strijd is met het in artikel 6, lid 1, EVRM gewaarborgde recht op toegang tot de rechter, aangezien deze verdragsbepaling zich slechts verzet tegen heffing van een zodanig bedrag aan griffierecht, dat dit – mede gelet op de voor de belastingplichtige in het geding zijnde belangen – een wezenlijke belemmering van de toegang tot de rechter vormt (zie HR 10 januari 2001, nr. 35782, ECLI:NL:HR:2001:AA9393).
Met betrekking tot de naheffingsaanslagen kan de vermindering van het griffierecht weliswaar niet op art. 6 EVRM worden gegrond, maar daarmee is, aldus de Hoge Raad, nog niet gezegd dat het griffierecht in een dergelijk geschil in alle gevallen op straffe van niet-ontvankelijkheid moet worden betaald. Uit de wetsgeschiedenis bij de bestuursrechtelijke griffieregeling blijkt dat de wetgever bij de invoering van de heffing van het griffierecht in bestuursrechtelijke zaken als uitgangspunt heeft genomen gevallen waarin de betrokkenen over de financiële middelen beschikken om het verschuldigde griffierecht te betalen, en dus in staat zijn de daaruit voortvloeiende last af te wegen tegen het nut van het voeren van een gerechtelijke procedure. De Hoge Raad merkt vervolgens op dat in het algemeen kan worden aangenomen dat de griffierechtregeling in het bestuursrecht van dien aard is dat rechtzoekenden daarmee de toegang tot de rechter niet wordt ontnomen. Maar daarmee is de kous niet af:
“3.3.7. Dit laat onverlet dat zich gevallen kunnen voordoen waarin heffing van het ingevolge de wet verschuldigde bedrag aan griffierecht het voor de rechtzoekende onmogelijk, althans uiterst moeilijk maakt om gebruik te maken van een door de wet opengestelde bestuursrechtelijke rechtsgang. In een dergelijk geval kan de hiervoor in onderdeel 3.3.5 bedoelde, door de wetgever beoogde, afweging naar haar aard niet plaatsvinden. Mede gelet op het belang dat in een rechtsstaat toekomt aan de toegang tot een onafhankelijke rechterlijke instantie, welk belang mede ten grondslag ligt aan artikel 6 EVRM en artikel 47 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie, kan daarom in een dergelijk geval ook buiten de werkingssfeer van de genoemde artikelen niet worden aanvaard dat een (hoger) beroep wegens het onbetaald blijven van griffierecht niet-ontvankelijk wordt verklaard. Binnen het kader van de hier toepasselijke wettelijke regeling kan dit gevolg worden voorkomen door aan te nemen dat de betrokkene in deze gevallen met het achterwege laten van een betaling van griffierecht niet in verzuim is, als bedoeld in artikel 8:41, lid 2 (thans lid 6), Awb (vgl. de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 6 maart 2013, nr. 201110325/1/V2, ECLI:NL:RVS:2013:BZ4443, JB 2013/78).”
Tegen de (feitelijke) vaststelling dat de financiële positie van de belanghebbende zodanig was dat handhaving van het volledige bedrag in strijd zou zijn met het recht op effectieve toegang tot de rechter, waren in cassatie geen klachten gericht. “Onder deze omstandigheden kan redelijkerwijs niet worden geoordeeld dat belanghebbende door het niet betalen van het griffierecht in verzuim is geweest, zodat het Hof de niet-ontvankelijkverklaring van het hoger beroep terecht achterwege heeft gelaten” (rov. 3.3.8).
Betekenis voor civiele zaken?
Ook voor civiele procedures geldt dat de heffing van het griffierecht mede beoogt om rechtzoekenden aan te sporen om een zorgvuldige afweging te maken alvorens zij een procedure starten. Ook in de civiele rechtsgang geldt als uitgangspunt dat de heffing van griffierechten een met art. 6 EVRM verenigbare beperking is op het recht op toegang tot de rechter. De Hoge Raad overwoog dit uitdrukkelijk in HR 27 januari 2012, ECLI:NL:HR:2012:BV2020, CB 2012-15. Maar, ook in civiele procedures kan deze veronderstelde afweging illusoir zijn als het voor de rechtzoekende (welhaast) onmogelijk is om het griffierecht te voldoen. Welke betekenis komt dan toe aan deze uitspraak van de Belastingkamer?
Een opvallend verschil tussen de bestuursrechtelijke regeling van heffing van griffierechten en de civielrechtelijke pendant, is dat in het civiele recht uitdrukkelijk is voorzien in een vast laag tarief voor onvermogenden (met momenteel een vast tarief van € 77,-). De wetgever merkte hierover op dat het vaste lage tarief in eerste aanleg zodanig is dat daarmee gewaarborgd is dat de gang naar de rechter ook voor personen met weinig financiële middelen toegankelijk blijft (memorie van toelichting (par. 1.2)). Toch blijft ook tegen die achtergrond de vraag of de rechtzoekende daadwerkelijk tot betaling van het griffierecht in staat is relevant. Dat volgt uit het arrest van 27 januari 2012. In die procedure was niet gebleken dat de rechtzoekende niet in staat was het griffierecht te voldoen en dus werd geen strijd met art. 6 EVRM aangenomen. Maar in het arrest ligt wel de mogelijkheid besloten om rekening te houden met financieel onvermogen. Het zal, zo komt mij voor, dan wel moeten gaan om zeer bijzondere gevallen; de wetgever heeft immers uitdrukkelijk voorzien in een regeling voor onvermogenden en de rechtzoekende zal moeten aantonen dat zelfs die regeling voor hem een (met art. 6 EVRM onverenigbare) belemmering van het recht op toegang tot de rechter opwerpt.
