HR 30 september 2022, ECLI:NL:HR:2022:1334 (Nannoka Valcanus Industries B.V. / De Provincie Gelderland)
Bij het vaststellen wat het bestuursorgaan zou hebben beslist als het niet het onrechtmatige besluit zou hebben genomen, mag niet voorbij worden gegaan aan de juridische onmogelijkheid om op de peildatum een rechtmatig besluit te nemen.
Causaal verband bij onrechtmatige besluiten
Bij het bepalen van causaal verband tussen een onrechtmatig besluit en geleden schade is het steeds de vraag wat er zou zijn gebeurd als het onrechtmatige besluit niet zou zijn genomen. De Hoge Raad heeft in zijn jurisprudentie enkele handvatten gegeven voor het beantwoorden van die vraag.
Allereerst is van belang of het bestuursorgaan na vernietiging, intrekking op herroeping van het onrechtmatige besluit opnieuw een besluit moet nemen. In dat geval is het causale verband tussen het onrechtmatige besluit en de schade afhankelijk van de inhoud van dat nieuwe rechtmatige besluit. Leidt dit nieuwe besluit tot hetzelfde rechtsgevolg als het onrechtmatige besluit, dan heeft het onrechtmatige besluit niet geleid tot schade veroorzaakt door dat rechtsgevolg (CB 2017-8).
Wanneer de schade niet afhankelijk is van de verlengde besluitvorming, dient het causale verband te worden beoordeeld aan de hand van de vraag hoe het bestuursorgaan zou hebben beslist of gehandeld als het niet het onrechtmatige besluit had genomen en zich bewust was van de onrechtmatigheid van dat besluit (CB 2020-124 en CB 2017-8). Bij die beoordeling moet worden uitgegaan van het tijdstip waarop het onrechtmatige besluit is genomen, de peildatum (CB 2020-124 en CB 2022-24).
Voorbeelden van deze tweede schadecategorie zijn vertragingsschade of kosten van juridische bijstand. Het eventuele latere rechtmatige besluit heeft geen invloed op die schade. De kosten zijn immers al gemaakt en de vertraging wordt niet teruggedraaid. In de uitspraak die in deze blog centraal staat, draait het om deze vorm van schade.
Achtergrond van de zaak
Nannoka exploiteerde een ijzergieterij en maakte daarbij gebruik van vluchtige organische stoffen in de coatings van haar producten. Op basis van het EG-VOS-Richtlijn milieubeheer (omgezet in het Oplosmiddelenbesluit) moest zij uiterlijk op 31 oktober 2007 voldoen aan de eisen van een voorgeschreven reductieprogramma. In oktober 2007 heeft Nannoka het college van Gedeputeerde Staten om een jaar uitstel verzocht. Het college heeft niet op dit besluit beslist. Vervolgens heeft het college op 7 oktober 2010 een last onder dwangsom aan Nannoka opgelegd om binnen vijf maanden te voldoen aan het Oplosmiddelenbesluit. Nannoka is hiertegen in bezwaar en beroep gegaan en heeft tussentijds een deel van haar productie moeten uitbesteden.
In hoger beroep heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, na raadpleging van het Hof van Justitie van de Europese Unie, geoordeeld dat het college ten onrechte heeft nagelaten het uitstelverzoek van Nannoka te beoordelen. Het college mocht niet handhavend optreden zolang er nog geen deugdelijke beslissing over uitstelverzoek was genomen. Nannoka vorderde daarom bij de civiele rechter de schade die zij heeft geleden als gevolg van het onrechtmatige besluit: de kosten voor het uitbesteden van haar productie.
Omstandigheden voor de peildatum
De rechtbank en het hof wijzen de vordering af. Het hof overweegt daarbij dat het moet beoordelen of het college ten tijde van het nemen van het onrechtmatige besluit ook een rechtmatige last onder dwangsom had kunnen opleggen. Daarvoor was vereist dat het college eerst een beslissing zou nemen over het uitstelverzoek. Het hof overweegt dat in de hypothetische situatie als uitgangspunt geldt dat het college wel wist dat het bevoegd was om te beslissen over het uitstelverzoek. Van belang is daarom om te beoordelen wanneer het college hierover zou hebben beslist en wat zou zij hebben beslist.
Aangezien het eerste verzoek dateerde uit 2007 en de last pas in 2010 daadwerkelijk is opgelegd, was er volgens het hof voldoende tijd voor het college om te beslissen over het uitstelverzoek. Het hof overweegt dat niet aannemelijk is geworden dat het college in de hypothetische situatie uitstel had verleend. Het college zou daarom in de hypothetische situatie, na een afwijzende beslissing op het uitstelverzoek, een rechtmatige last onder dwangsom hebben opgelegd. De gestelde schade zou zich dus dan ook hebben voorgedaan, aldus het hof.
In cassatie klaagt Nannoka dat het hof met dit oordeel ten onrechte voorbij is gegaan aan de juridische onmogelijkheid voor het college om in de feitelijke situatie op de peildatum een rechtmatig besluit te nemen.
De klacht slaagt. De Hoge Raad herhaalt zijn vaste jurisprudentie (CB 2022-24, CB 2020-124 en CB 2017-8) en overweegt dat het hof ten onrechte heeft beoordeeld of het college, indien zij had geweten van het onrechtmatige besluit, al in de periode tussen het uitstelverzoek en de oplegging van de last (afwijzend) zou hebben beslist op het uitstelverzoek en een last onder dwangsom zou hebben opgelegd.
Dit betekent overigens niet dat het hof in het geheel geen acht mag slacht op de omstandigheden voor de peildatum:
“3.4 (…) Na verwijzing zal moeten worden onderzocht wanneer, gerekend vanaf de peildatum van 7 oktober 2010, de Provincie in het hypothetische geval op het verzoek van Nannoka om extra tijd zou hebben beslist en of en wanneer zij, indien deze beslissing afwijzend zou hebben geluid, alsnog een rechtmatige last onder dwangsom zou hebben opgelegd.
Bij deze beoordeling zullen mede betrokken kunnen worden de periode die op de peildatum reeds was verstreken na het moment waarop Nannoka in beginsel uiterlijk aan de beoogde emissiewaarden conform het Oplosmiddelenbesluit diende te voldoen (31 oktober 2007), en de omstandigheid dat de Provincie het verzoek van Nannoka om extra tijd diende te toetsen aan de door het HvJEU in zijn uitspraak van 10 september 2015 geformuleerde criteria, die meebrengen dat voortzetting van de VOS-emissies na 31 oktober 2007 zo beperkt mogelijk moest zijn, zowel in hoeveelheid als in tijd.”
De Hoge Raad vernietigt het arrest en verwijst het geding te verdere behandeling naar het Hof ’s-Hertogenbosch. Hij oordeelt conform de conclusie van A-G De Bock.
