HR 25 augustus 2023, ECLI:NL:HR:2023:1132

Het is een regel van internationaal gewoonterecht dat overheidsfunctionarissen voor handelingen die zij hebben verricht in de uitoefening van hun publieke functie, in een civiele zaak voor de rechter van een andere staat een beroep op immuniteit van jurisdictie toekomt, ongeacht de aard en de ernst van de hun verweten gedragingen. 

Achtergrond en feiten

Eiser is afkomstig uit de Palestijnse gebieden. Hij heeft de Nederlandse nationaliteit en woont sinds 2005 in Nederland. Zijn familie woont in de Gazastrook.

In de zomer van 2014 heeft het Israëlische leger in de Gazastrook een militaire operatie uitgevoerd. Tijdens deze operatie heeft de Israëlische luchtmacht een bombardement uitgevoerd, waarbij het huis van de familie van eiser is verwoest en zes van zijn familieleden zijn omgekomen.
Verweerders waren ten tijde van het bombardement bevelhebber over het Israëlische leger, respectievelijk bevelhebber over de Israëlische luchtmacht. Deze functies bekleden zij momenteel niet meer.

Eiser vordert in dit geding een verklaring voor recht dat verweerders onrechtmatig jegens hem hebben gehandeld en hoofdelijk aansprakelijk zijn voor de door hem geleden schade. Hij vordert voorts de betaling van schadevergoeding.
Verweerders hebben zich beroepen op de onbevoegdheid van de Nederlandse rechter. Zij zouden namelijk op grond van het internationaal gewoonterecht functionele immuniteit van jurisdictie genieten, omdat het bombardement is uitgevoerd in de uitoefening van de publieke taak van de Staat Israël.

De rechtbank heeft het beroep op immuniteit van jurisdictie gegrond geacht en zich onbevoegd verklaard. Het hof heeft het vonnis bekrachtigd.

De Hoge Raad

Eiser stelt cassatieberoep in. Hij klaagt dat het hof ten onrechte heeft geoordeeld dat aan verweerders functionele immuniteit van jurisdictie toekomt.

De Hoge Raad overweegt dat de rechtsmacht van de Nederlandse rechter op grond van art. 13a Wet AB wordt beperkt door de in het volkenrecht erkende uitzonderingen. Tot de bronnen van het volkenrecht behoort ook het internationaal gewoonterecht. Een regel van internationaal gewoonterecht bestaat, als sprake is van een algemene rechtspraktijk en van een daarmee overeenstemmende rechtsovertuiging (opinio juris).

Het middel noopt tot beantwoording van de vraag of het internationaal gewoonterecht een regel kent die inhoudt dat overheidsfunctionarissen in een civiele zaak voor de rechter van een andere staat een beroep op immuniteit van jurisdictie toekomt voor handelingen die zij hebben verricht in de uitoefening van hun publieke functie, ongeacht de aard en de ernst van hun gedragingen.

Voordat de Hoge Raad overgaat tot de beantwoording van die vraag, wijst hij op twee ter zake relevante uitgangspunten. In de eerste plaats geldt dat een staat zelf immuniteit van jurisdictie geniet voor typische overheidshandelingen (acta iure imperii). Ten tweede strekt die immuniteit zich ook uit tot functionarissen van die staat voor handelingen die zij hebben verricht in de uitoefening van hun publieke functie (functionele immuniteit of immuniteit ratione materiae).

De Hoge Raad overweegt dat het internationaal gewoonterecht geen uitzondering kent op het uitgangspunt van immuniteit van jurisdictie van een staat, vanwege de aard of de ernst van de aan die staat verweten gedragingen.
De Hoge Raad wijst ter onderbouwing van het bestaan deze regel van internationaal gewoonterecht op een uitspraak van het Internationaal Gerechtshof uit 2012 inzake Jurisdictional Immunities of the State. Daarin oordeelde dat hof:

“91. The Court concludes that, under customary international law as it presently stands, a State is not deprived of immunity by reason of the fact that it is accused of serious violations of international human rights law or the international law of armed conflict. In reaching that conclusion, the Court must emphasize that it is addressing only the immunity of the State itself from the jurisdiction of the courts of other States; the question of whether, and if so to what extent, immunity might apply in criminal proceedings against an official of the State is not in issue in the present case.”

Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens oordeelde in zijn uitspraak in de zaak Al-Adsani/Verenigd Koninkrijk in dezelfde zin:

“66. The Court, while noting the growing recognition of the overriding importance of the prohibition of torture, does not accordingly find it established that there is yet acceptance in international law of the proposition that States are not entitled to immunity in respect of civil claims for damages for alleged torture committed outside the forum State. (…).”

De Hoge Raad overweegt dat de hiervoor vermelde rechtspraak ziet op de immuniteit van de staat zelf. Hij wijst erop dat het EHRM in zijn uitspraak Jones e.a./Verenigd Koninkrijk heeft geoordeeld dat evenmin een uitzondering kan worden gemaakt op de functionele immuniteit van overheidsfunctionarissen, op grond van de aard of ernst van hun de hun verweten gedragingen. Op die manier wordt voorkomen dat de immuniteit van jurisdictie van de staat wordt omzeild door zijn functionarissen aan te spreken.

Dit brengt de Hoge Raad tot het oordeel dat uit de vermelde rechtspraak een regel van internationaal gewoonterecht kan worden afgeleid die inhoudt dat overheidsfunctionarissen voor handelingen die zij hebben verricht in de uitoefening van hun publieke functie, in een civiele zaak voor de rechter van een andere staat een beroep op immuniteit van jurisdictie toekomt, ongeacht de aard en de ernst van de hun verweten gedragingen. Er bestaan geen aanwijzingen dat zich inmiddels ontwikkelingen hebben voorgedaan die meebrengen dat het internationaal gewoonterecht tegenwoordig een andere regel kent of een uitzondering op de hierboven bedoelde regel aanvaardt.

Afdoening

De Hoge Raad verwerpt het beroep. Dat is in lijn met de conclusie van A-G Vlas.