HR 22 mei 2015, ECLI:NL:HR:2015:1296 (Staat/Privacy First c.s.)
Ook als een belangenorganisatie niet slechts opkomt voor de (gebundelde) belangen van een bepaald of bepaalbaar aantal individuele personen, maar tevens voor het algemeen belang van de bescherming van de rechten van een veel grotere groep van personen, heeft te gelden dat de belangenbehartiging door de organisatie niet ertoe kan leiden dat voor haar de weg naar de burgerlijke rechter komt open te staan indien ter zake van de (dreigende) aantasting van de betrokken belangen is voorzien in rechtsbescherming voor de individuele belanghebbenden bij de bestuursrechter.
Achtergrond
Op grond van de Europese Paspoortverordening (nrs. 2252/2004 en 444/2009) zijn EU-lidstaten verplicht om onder meer twee vingerafdrukken op te slaan op een chip in door hen afgegeven paspoorten. Het doel hiervan is het voorkomen van paspoortvervalsing en van het frauduleus gebruik van paspoorten door een ander dan de houder.
Mede met het oog op de uitvoering van de Paspoortverordening is in 2009 de Rijkswet tot wijziging van de Paspoortwet (Stb. 2009, 252) aangenomen. Deze wet voorzag niet alleen in het opnemen van vingerafdrukken in het paspoort zelf, maar tevens in opslag in een centrale reisdocumentenadministratie, eveneens met het oog op de bestrijding van identiteitsfraude. De bepalingen die daarop zagen, zijn echter niet in werking getreden. In afwachting van de ontwikkeling van een dergelijke administratie, voorzag het al in werking getreden deel van de wet wél in opslag van vingerafdrukken in een decentrale database.
Uiteindelijk heeft de wetgever besloten om – vanwege de beperkte technische voortgang op het gebied van verificatie en identificatie aan de hand van vingerafdrukken – af te zien van de centrale opslag van vingerafdrukken. Het gedeelte van de wet dat daarop zag is begin 2014 geschrapt (en dus nooit in werking getreden). Decentrale opslag vindt bovendien enkel nog plaats voor de duur van het uitgifteproces van een paspoort (Stb. 2014, 10). Daarmee gaat de Nederlandse paspoortwetgeving in essentie niet (langer) verder dan de Paspoortverordening voorschrijft.
Onderhavige procedure
Voordat de opslagregeling was teruggedraaid, had de belangenorganisatie Privacy First – die ten doel heeft het bevorderen en behouden van het recht op privacy – tezamen met een aantal individuen de Staat aangesproken uit onrechtmatige daad. Volgens hen was de wettelijke regeling die voorzag in de opslag van vingerafdrukken in een (centrale) reisdocumentenadministratie, in strijd met (o.a.) art. 8 EVRM en dus onverbindend. Daarom eisten zij dat de civiele rechter deze regeling buiten werking zou stellen.
Intussen werd door individuele belanghebbenden overigens ook bij de bestuursrechter geprocedeerd over de geldigheid van de paspoortregelgeving, óók over de verplichting tot het afstaan van vingerafdrukken met het oog op de decentrale en centrale opslag ervan (zie bijv. ABRvS 3 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5838 en 28 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX8644). De Afdeling heeft in dat kader ook prejudiciële vragen gesteld aan het HvJEU over, kort gezegd, de geldigheid van Paspoortverordening.
Daarom rees in de onderhavige procedure de vraag of Privacy First c.s. wel in haar vorderingen bij de burgerlijke rechter konden worden ontvangen. Individuele burgers konden immers terecht bij de bestuursrechter. Dat brengt tevens mee, zo betoogde de Staat, dat ook voor de collectieve actie van Privacy First geen plaats was. In een arrest uit 2010 had de Hoge Raad namelijk uitgemaakt dat een belangenorganisatie die op grond van art. 3:305a BW de verbindendheid van wetgeving aan de burgerlijke rechter voorlegt en niet tevens een eigen belang heeft, niet in haar vorderingen kan worden ontvangen indien individuele belanghebbende burgers (wier gebundelde belangen de belangenorganisatie behartigt) hun bezwaren tegen deze wetgeving aan de orde kunnen stellen bij de bestuursrechter (HR 9 juli 2010, ECLI:NL:HR:2010:BM2314, Vreemdelingenorganisaties). De ratio van deze regel is, kort gezegd, een behoorlijke taakverdeling tussen bestuursrechter en burgerlijke rechter.
Het hof oordeelde niettemin dat Privacy First ontvankelijk is in haar vorderingen, aangezien zij niet slechts de (gebundelde) belangen van een bepaald of bepaalbaar aantal individuele personen nastreeft, maar veeleer het algemeen belang van het recht op privacy van personen met de Nederlandse nationaliteit. Daarnaast oordeelde het hof (ten overvloede) dat Privacy First ook een eigen belang heeft bij de vorderingen, namelijk de tijd en moeite en het financiële belang dat voor haar is gemoeid met het bijstaan van aanvragers van Nederlandse reisdocumenten (bij de bestuursrechter).
Omdat de vorderingen van Privacy First c.s. inmiddels waren ingehaald door de hiervoor geschetste ontwikkelen (het terugdraaien van de opslagregeling), wees het hof deze af. In het kader van de proceskostenveroordeling, oordeelde het hof echter nog wel inhoudelijk over de verbindendheid van de aanvankelijk beoogde regeling. Volgens het hof was die in strijd met art. 8 EVRM, aangezien de centrale opslag van vingerafdrukken een ongeschikt middel zou zijn voor het daarmee beoogde doel. Het gebruik van vingerafdrukken voor doeleinden van verificatie en identificatie was volgens het hof namelijk onvoldoende betrouwbaar.
De Staat heeft tegen deze uitspraak cassatieberoep ingesteld, mede omdat het HvJEU inmiddels (in een Duitse zaak) had beslist dat de opslag van vingerafdrukken in een paspoort wél een geschikt middel vormt voor het daarmee beoogde doel, ook als de (on)betrouwbaarheid van het gebruik van vingerafdrukken voor doeleinden van verificatie en identificatie in aanmerking wordt genomen. Het HvJEU concludeerde bovendien dat de Paspoortverordening ook anderszins geen ongerechtvaardigde inbreuk op het recht op privacy oplevert (HvJEU 17 oktober 2013, C-291/12, Schwarz)
Hoge Raad over ontvankelijkheid
Anders dan het hof komt Hoge Raad niet aan de inhoud van de zaak toe. Volgens de Hoge Raad hadden Privacy First c.s. namelijk niet-ontvankelijk moeten worden verklaard in hun vorderingen.
Met betrekking tot de natuurlijke personen in deze procedure stelt de Hoge Raad vast dat voor hen een bestuursrechtelijke rechtsgang openstond waarin zij de gestelde schending van hun persoonlijke levenssfeer aan de orde konden stellen. Dat gold óók voor zover die inbreuk in de toekomst dreigde te worden gemaakt door de centrale opslag van vingerafdrukken. Weliswaar was de wetgeving die daarin voorzag niet in werking getreden, maar de uitvoering daarvan was al mogelijk gemaakt door de wél ingevoerde decentrale opslag van vingerafdrukken. De natuurlijke personen moeten daarom volgens de Hoge Raad niet-ontvankelijk worden verklaard in hun vorderingen (r.o. 3.3.2-3.3.3).
In het verlengde daarvan had ook Privacy First niet-ontvankelijk moeten worden verklaard. Daartoe oordeelt de Hoge Raad dat de regel van rechtsmachtverdeling uit het Vreemdelingenorganisaties-arrest – anders dan in de literatuur wel is bepleit – ook geldt wanneer een belangenorganisatie (tevens) opkomt voor een algemeen belang.
“3.3.5 Het hiervoor in 3.3.4 overwogene [de regel uit het Vreemdelingenorganisaties-arrest, GN] geldt, anders dan het hof heeft overwogen, ook als een belangenorganisatie niet slechts opkomt voor de (gebundelde) belangen van een bepaald of bepaalbaar aantal individuele personen, maar tevens voor het algemeen belang van de bescherming van de rechten van een veel grotere groep van personen, die diffuus en onbepaald is. Ook in dat geval is sprake van een bundeling van belangen in de zin van art. 3:305a lid 1 BW (vgl. Kamerstukken II 1991-1992, 22 486, nr. 3, p. 3-7 en 19-23, m.n. p. 21 onderaan) en heeft te gelden dat de belangenbehartiging door de organisatie niet ertoe kan leiden dat voor haar de weg naar de burgerlijke rechter komt open te staan indien ter zake van de (dreigende) aantasting van de betrokken belangen – in dit geval bestaande in een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer door de voorwaarde vingerafdrukken af te staan bij de aanvraag van een reisdocument – is voorzien in rechtsbescherming voor de individuele belanghebbenden bij de bestuursrechter.”
Tegen het oordeel van het hof dat Privacy First ook een eigen belang heeft, is door de Staat ingebracht dat dit slechts een belang is dat is afgeleid van dat van de individuele aanvragers (en daarom geen belang oplevert op grond waarvan Privacy First terecht kan bij de burgerlijke rechter). Ook die klacht slaagt:
“3.4.3 (…) Wil sprake zijn van een eigen belang als hiervoor in 3.4.1 bedoeld, dan moet het gaan om een belang dat zelfstandig wordt beschermd door de norm(en) waarop de vordering van de belangenorganisatie is gebaseerd – in dit geval de door Privacy First ingeroepen normen die strekken tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer (…) –, en dus niet om een belang dat enkel voortvloeit uit het opkomen voor de gebundelde belangen, en dat uitsluitend van die belangen is afgeleid. Anders zou een belangenorganisatie immers vrijwel steeds bij de burgerlijke rechter ontvankelijk zijn in een vordering als de onderhavige, nu zij vrijwel steeds zal kunnen wijzen op een dergelijk afgeleid belang, wat zou leiden tot een doorkruising van de hiervoor in 3.3.4 en 3.3.5 vermelde behoorlijke taakverdeling tussen bestuursrechter en burgerlijke rechter. Het door het hof vastgestelde belang van Privacy First betreft onmiskenbaar een dergelijk afgeleid belang en is daarom onvoldoende om haar in haar onderhavige vorderingen ontvankelijk te doen zijn bij de burgerlijke rechter.”
De Hoge Raad bekrachtigt het vonnis van de rechtbank waarin Privacy First c.s. niet-ontvankelijk waren verklaard in hun vorderingen.
De Staat is in cassatie bijgestaan door Hans van Wijk en de auteur, en in feitelijke instanties door Cécile Bitter.
