HR 23 mei 2014, ECLI:NL:HR:2014:1212 (Eiser/Staat)
De bestuursrechtelijke forfaitaire proceskostenregeling (art. 8:75 Awb) houdt niet in dat een procespartij haar aanspraak op proceskosten jegens een hoofdelijke aansprakelijke derde (art. 6:96 lid 2 BW jo. art. 6:102 BW), die geen partij is in het bestuursrechtelijke geschil, niet meer zou kunnen effectueren indien de bestuursrechter de wederpartij in de kosten heeft veroordeeld.
Achtergrond
Eiser tot cassatie is eigenaar van een aantal panden in de binnenstad van Groningen waarin prostitutie-inrichtingen worden geëxploiteerd. Op 21 februari 2007 heeft de burgemeester van Groningen – na het inwinnen van advies bij het Bureau BIBOB[1] – de exploitatievergunningen van eiser ingetrokken. Dit intrekkingbesluit is in hoger beroep bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State vernietigd. De Afdeling oordeelde onder meer dat de bevindingen van het Bureau, zoals ten grondslag gelegd aan het bestreden besluit, onvoldoende steun bieden voor de conclusie dat sprake is van ernstig gevaar als bedoeld in artikel 3, eerste lid aanhef en onder b, Wet Bibob, en dat het besluit daarom niet op de adviezen van het Bureau had mogen worden gebaseerd.
Eiser heeft zowel de gemeente als de Staat – waarvan Bureau BIBOB onderdeel uitmaakt – aangesproken tot vergoeding van schade. De gevorderde schade zag op immateriële schade en op vergoeding van kosten van fiscale en juridische bijstand in (voor zover in cassatie nog van belang) de bestuursrechtelijke procedures tegen het intrekkingsbesluit.
Oordeel rechtbank en hof
De rechtbank heeft een bedrag van € 2.500,- wegens immateriële schade toegewezen. De overige vorderingen wees zij af. Het hof heeft het vonnis van de rechtbank vernietigd en de vorderingen afgewezen. Het hof heeft zijn beslissing ten aanzien van de vordering op de Staat[2] als volgt gemotiveerd:
- De met de voorbereidingsfase samenhangende vordering op de Staat stuit af op het feit dat eiser geen schade heeft geleden als gevolg van het handelen van de Staat, maar als gevolg van het (niet onrechtmatig) handelen van de burgemeester.
- De kosten gemoeid met de bezwaar- en (hoger) beroepprocedures zijn niet toewijsbaar in het licht van de als uitputtend bedoelde forfaitaire regeling van de bestuursrechtelijke procedures. Gelet op de aan eiser toegekende vergoeding van die kosten in de (hoger) beroepprocedures kunnen deze kosten niet via een onrechtmatigedaadsvordering bij de adviseur van het bestuursorgaan in rekening worden gebracht.
- De vordering tot immateriële schadevergoeding stuit hierop af dat het feit dat het besluit van de gemeente is vernietigd, niet impliceert dat het advies dat Bureau BIBOB aan de Staat heeft gegeven als zodanig onrechtmatig was jegens eiser. Dat zou anders zijn als de Staat moedwillig onjuiste informatie over eiser verstrekt zou hebben, of anderszins laakbaar zou hebben gehandeld met betrekking tot het gegeven advies, maar daarvan is onvoldoende gebleken.
Cassatie
Met zijn cassatieberoep snijdt eiser vervolgens drie onderwerpen aan. Met cassatieonderdeel A richt eiser zijn pijlen tegen het causaliteitsoordeel van het hof; cassatieonderdeel B bestrijdt ’s hofs oordeel dat de forfaitaire bestuursrechtelijke proceskostenregeling verhindert dat de overige kosten niet voor vergoeding uit hoofde van onrechtmatige daad in aanmerking komen en onderdeel C klaagt ten slotte over de door het hof gehanteerde onrechtmatigheidsmaatstaf.
Onrechtmatigheidsmaatstaf
Na een uiteenzetting van de rol, taken en bevoegdheden van het Bureau BIBOB (rov. 3.4.1-3.4.3) behandelt de Hoge Raad eerst onderdeel C van het cassatieberoep. Eiser heeft betoogd dat onjuist of onbegrijpelijk is dat van een onrechtmatige daad slechts sprake kan zijn als de Staat moedwillig onjuiste informatie over eiser verstrekt zou hebben, of anderszins laakbaar zou hebben gehandeld met betrekking tot het gegeven advies. Met deze klacht vindt eiser gehoor bij zowel A-G Langemeijer (zie de onderdelen 2.27-2.36 van zijn conclusie) als de Hoge Raad. De Hoge Raad oordeelt als volgt.:
“3.5 (…) Voor het aannemen van een onrechtmatige daad van de Staat in een geval als het onderhavige gelden geen andere maatstaven dan die van art. 6:162 BW. Voor zover in cassatie van belang komen die erop neer dat het Bureau onrechtmatig handelt indien het bij de uitoefening van zijn hiervoor in 3.4.1-3.4.3 omschreven wettelijke taak, in het bijzonder bij het uitbrengen van zijn advies, niet de zorgvuldigheid in acht neemt die in het maatschappelijk verkeer jegens de betrokkene betaamt. Daarbij zijn alle omstandigheden van het geval van belang. Het hof heeft kennelijk een andere – strengere – maatstaf aangelegd dan hierboven vermeld. Daarmee heeft het blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.”
Causaliteitsoordeel
Met onderdeel A heeft eiser klachten gericht tegen het oordeel van het hof dat het causale verband tussen de gedragingen van Bureau BIBOB en de gevorderde schade (t.w. de door eiser gemaakt kosten van fiscale en juridische bijstand in de bestuursrechtelijke procedures) ontbreekt, omdat deze schade het gevolg zijn van het handelen van de burgemeester. Volgens eiser ligt aan ’s hofs oordeel de gedachte ten grondslag dat het handelen van Bureau BIBOB niet de laatste schakel in de causale keten is geweest en aldus oordelend miskent het hof dat de leer van de causa proxima niet wordt aanvaard (vgl. de weergave van eiser’s stellingen in onderdeel 2.8 van de conclusie). Eiser heeft betoogd dat het hof, gelet op art. 6:98 BW, had behoren te onderzoeken of de schade ook zou zijn ontstaan indien het Bureau niet een ondeugdelijk advies aan de burgemeester had uitgebracht.
De Hoge Raad verklaart – opnieuw in navolging van A-G Langemeijer, die in onderdeel 2.10 ingaat op onderscheid tussen het condicio sine qua non-verband en de redelijke toerekening van art. 6:98 BW – de klacht gegrond:
“3.6.2 (…) Indien het Bureau zijn hiervoor in 3.5 omschreven zorgplicht heeft geschonden, is de Staat aansprakelijk voor schade die [eiser] als gevolg daarvan heeft geleden. Bij de beoordeling van het causaal verband tussen de door [eiser] gestelde onrechtmatige daad van het Bureau en de door hem gestelde schade, moet worden onderzocht of die schade in zodanig verband staat met de gebeurtenis waarop de aansprakelijkheid berust, dat die schade, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als een gevolg van die gebeurtenis kan worden toegerekend aan het Bureau en daarmee aan de Staat (art. 6:98 BW). Anders dan het hof heeft geoordeeld, is bij de beoordeling van het causaal verband dus niet beslissend of de gestelde schade mede een gevolg is van het handelen van de burgemeester als bestuursorgaan.”
Vergoeding proceskosten na(ast) forfaitaire proceskostenveroordeling
Ten aanzien van ’s hofs oordeel omtrent de gevorderde proceskosten (art. 6:96 lid 2 BW) wijst de Hoge Raad in rov. 3.7.2 eerst op de hoofdelijke verbondenheid (art. 6:102 BW) van de gemeente en de Staat. Dit betekent dat eiser tegenover ieder van hen recht heeft op nakoming voor het geheel. Tegen de achtergrond van deze hoofdelijke verbondenheid doet, aldus de Hoge Raad in rov. 3.7.3, niet terzake of met betrekking tot deze schadepost een vergoedingsplicht op de gemeente rust. Met dien verstande dat de vergoeding die de gemeente uit hoofde van de kostenveroordeling (art. 8:75 Awb) voldoet, in mindering komt op de schadevergoedingsplicht van de Staat. De Hoge Raad vervolgt:
“De regeling van de wettelijke verplichting tot schadevergoeding in Afdeling 10 van Titel 1 van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek biedt geen aanknopingspunt om aan te nemen dat de schadevergoedingsplicht van de Staat zou vervallen op de grond dat de gemeente op de voet van art. 8:75 Awb kosten aan de benadeelde heeft moeten vergoeden. Ook art. 8:75 Awb biedt daarvoor geen aanknopingspunt. Met deze bepaling is weliswaar beoogd het oordeel omtrent de vergoeding van kosten bij uitsluiting op te dragen aan de bestuursrechter (vgl. HR 29 november 2013, ECLI:NL:HR:2013:1456, NJ 2014/8 [zie ook CB 2013-202]), maar dat betreft een oordeel in het door partijen aan de bestuursrechter voorgelegde geschil. De bepaling houdt niet in dat een procespartij haar aanspraak op schadevergoeding jegens een hoofdelijk aansprakelijke derde, die geen partij is in het aan de bestuursrechter voorgelegde geschil, niet meer zou kunnen effectueren indien de bestuursrechter de wederpartij in de kosten heeft veroordeeld.”
’s Hofs arrest wordt dus ook op dit punt vernietigd. De verwijzingsrechter zal zich opnieuw over de vorderingen jegens de Staat moeten buigen.
De Staat is in cassatie bijgestaan door Martijn Scheltema en in feitelijke instanties door Reimer Veldhuis.
[1] Bureau Bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur.
[2] Het hof heeft ook de vorderingen jegens de Gemeente afgewezen, maar omdat eiser slechts de Staat in cassatie heeft betrokken, blijft dit deel van het hof-arrest hier onbesproken.
