HR 9 september 2012, LJN BX0736 (Hoogheemraadschap van Rijnland/X)
De publiekrechtelijke bevoegdheid van (de rechtsvoorganger van) het Hoogheemraadschap om ontheffing te verlenen van het verbod in de Keur voor het hebben van een steiger, moet worden onderscheiden van de privaatrechtelijke bevoegdheid toestemming te geven voor het gebruik van het water en de waterbodem waarop de steiger rust. In dit geval mocht de eigenaar van de steiger uit de mededeling die bij de ontheffing was gevoegd redelijkerwijs afleiden dat de privaatrechtelijke toestemming in de vergunning was vervat.
De Ringvaart (waarvan het Hoogheemraadschap thans eigenaar is) grenst aan het perceel van een particulier (hierna: X). Voor zijn woning heeft X een steiger in gebruik, waarvoor het bestuur van een van de rechtsvoorgangers van het Hoogheemraadschap in 1999 een ontheffing heeft verleend. Deze ontheffing berustte op de destijds geldende ‘Keur Waterschap Groot-Haarlemmermeer’ (hierna: de Keur) alsmede op het ‘Reglement Vaarwateren Noord-Holland 1990’. Bij de ontheffing waren gevoegd een bijlage A (met algemene voorschriften), een bijlage B (met bijzondere voorschriften) en een mededelingenblad. In deze mededelingen is onder meer vermeld:
“De houder wordt er op gewezen, dat naast deze ontheffing veelal nog de medewerking van andere overheden noodzakelijk is. Voorts is de toestemming nodig van de eigenaar en eventuele gebruikers van de grond waar in of op werken worden uitgevoerd, voorzover die grond geen eigendom is van c.q. in gebruik is bij de houder of het waterschap. (…)”
Het Algemeen Bestuur van het Hoogheemraadschap heeft in 2006 besloten een uniform eigendommenbeleid te voeren, met marktconformiteit als uitgangspunt.
Om die reden heeft het Hoogheemraadschap (ook) X, die gebruik maakt van de grond van het Hoogheemraadschap waarop de steiger is geplaatst, verzocht een privaatrechtelijke gebruiksregeling te ondertekenen ter erkenning van haar eigendomsrecht. X heeft evenwel geweigerd om de (privaatrechtelijke) gebruiksregeling te ondertekenen omdat hij geen (jaarlijkse) gebruiksvergoeding wil betalen. In een brief van 25 januari 2010 is hij daarop door het Hoogheemraadschap aangesproken. In deze brief heeft het Hoogheemraadschap – zekerheidshalve – een eventueel reeds bestaande privaatrechtelijke overeenkomst opgezegd tegen 1 maart 2010.
Het Hoogheemraadschap heeft X – nu hij geen gebruiksregeling wilde ondertekenen – in rechte betrokken en heeft gevorderd dat de steiger (op straffe van een dwangsom) wordt verwijderd. Aan de vordering is ten grondslag gelegd dat zonder recht of titel gebruik wordt gemaakt van de eigendommen van het Hoogheemraadschap. De vordering is door de rechtbank toegewezen. Het hof heeft de beschikking van de rechtbank echter vernietigd en heeft de vorderingen van het Hoogheemraadschap alsnog afgewezen.
Kern van ‘s hofs overweging valt te vinden in rov. 3.8.6 van zijn arrest. Daarin is overwogen de aan X verleende vergunning niet alleen ziet op de (publiekrechtelijke) ontheffing van het verbod uit de Keur, maar tevens op het (privaatrechtelijke) gebruik van het onder de steiger gelegen water en de waterbodem. Dit betekent volgens het hof dat de ontheffing aldus is ingericht, dat de publiekrechtelijke ontheffing en de privaatrechtelijke toestemming voor het gebruik van het water en de ondergrond, onlosmakelijk verweven zijn geraakt. Daaruit vloeit volgens het hof voort dat niet gevolgd kan worden de stelling van het Hoogheemraadschap dat X met de aanwezigheid van zijn steiger in de Ringvaart zonder recht of titel gebruik maakt van de eigendommen van het Hoogheemraadschap. De ontheffing geeft hem immers recht op dat gebruik en die titel (rov. 3.9).
De stelling van het Hoogheemraadschap dat, voor zover sprake zou zijn van een gebruiksrecht van X op grond van een duurovereenkomst, het die overeenkomst en het gebruiksrecht alsnog rechtsgeldig bij de brief van 25 januari 2010 heeft opgezegd, faalt volgens het hof. Overwogen is dat het Hoogheemraadschap X zijn privaatrechtelijke recht of titel niet kan ontnemen zonder intrekking of wijziging van de publiekrechtelijke ontheffing (rov. 3.10). De brief van het Hoogheemraadschap van 25 januari 2010 houdt volgens het hof geen intrekking van deze ontheffing in.
De Hoge Raad heeft dit arrest (gedeeltelijk) vernietigd.
Het middel neemt volgens de Hoge Raad terecht tot uitgangspunt dat de publiekrechtelijke bevoegdheid ontheffing te verlenen van het verbod in de Keur voor het hebben van een steiger, moet worden onderscheiden van de privaatrechtelijke bevoegdheid toestemming te geven voor het gebruik van het water en de waterbodem waarop de steiger rust:
“Het verbod en de bevoegdheid tot het verlenen van ontheffing daarvan zijn immers gebaseerd op de taak van het Waterschap met betrekking tot de waterstaatsbelangen van zijn gebied en zijn gereglementeerd in de desbetreffende publiekrechtelijke regelgeving (de Keur). De verlening van de ontheffing geschiedt na afweging van de bij de ontheffing betrokken belangen tegen de belangen die verband houden met de bescherming van de waterstaatkundige verzorging van het beheersgebied van het Waterschap. De bevoegdheid tot het geven van privaatrechtelijke toestemming is gebaseerd op het eigendomsrecht van het Waterschap en ziet op het bijzondere gebruik van het water en de waterbodem door derden – dat wil zeggen ander gebruik dan overeenkomstig zijn publieke bestemming – en de (eventueel) daaraan te verbinden voorwaarden zoals het betalen van een vergoeding. Het aanleggen en hebben van een steiger is een dergelijk bijzonder gebruik. Het Waterschap was niet reeds op grond van het verlenen van de ontheffing gehouden om privaatrechtelijke toestemming tot dat bijzondere gebruik te geven, nu de ontheffing slechts geweigerd kan worden in verband met de waterstaatkundige belangen die door het betrokken verbod van de Keur beschermd worden. Genoemd onderscheid brengt dan ook mee dat een verleende ontheffing niet zonder meer een privaatrechtelijke toestemming tot een bepaald bijzonder gebruik impliceert.”
De klacht dat het hof het vorenstaande zou hebben miskend kan volgens de Hoge Raad echter niet tot cassatie leiden. Het oordeel dat gelijktijdig met het verlenen van de ontheffing tevens privaatrechtelijke toestemming is gegeven voor het hebben van een steiger op en boven de grond van het Hoogheemraadschap, wordt volgens de Hoge Raad zelfstandig gedragen door rov. 3.8.3. In die rechtsoverweging heeft het hof geoordeeld dat de partculier uit de mededeling die bij de ontheffing was gevoegd, redelijkerwijs mocht afleiden dat in dit geval, waarin de grond (het water en de waterbodem) eigendom was van het Waterschap, “geen toestemming nodig is van de eigenaar, en dat deze kennelijk is vervat in de vergunning”.
De klacht gericht tot rov. 3.10 leidt wel tot vernietiging. Dit oordeel en enkele daarmee samenhangende oordelen (zie rov. 3.8.6 en 3.9) berusten – zo heeft de Hoge Raad geoordeeld – op de onjuiste rechtsopvatting dat de verleende ontheffing de privaatrechtelijke toestemming impliceert. Anders dan het hof in rov. 3.10 overweegt, staat volgens de Hoge Raad de omstandigheid dat de publiekrechtelijke ontheffing niet is ingetrokken of gewijzigd, dan ook niet in de weg aan beëindiging van de privaatrechtelijke toestemming door middel van opzegging.
Het Hoogheemraadschap is in cassatie bijgestaan door Martijn Scheltema.
