HR 25 mei 2012, ECLI:NL:HR:2012:BU9920 (LVNL/Chips(h)ol III)
De handelingen van Luchtverkeersleiding Nederland (LVNL), verricht in het kader van haar wettelijke taak tot advisering omtrent de luchtverkeersveiligheid, vallen niet onder de reikwijdte van de formele rechtskracht van de op die advisering gebaseerde besluiten. Gelet op de zelfstandige, onafhankelijke adviserende en informatieverstrekkende rol van LVNL wijkt deze situatie wezenlijk af van het Gemeente Valkenswaard-arrest, waarin het ging om het verstrekken van (later onjuist gebleken) inlichtingen die zozeer samenhangen met het beoogde besluit, dat zij daarvan een onzelfstandig karakter dragen en daardoor in beginsel worden “gedekt” door de formele rechtskracht van dat besluit.
Achtergrond
Chipshol was sinds eind jaren ’90 voornemens om bedrijfs- en kantoorgebouwen te ontwikkelen op het Groenenbergterrein, gelegen in de nabijheid van de Aalsmeerbaan. De LVNL, een onafhankelijk overheidsorgaan dat waakt over de luchtverkeersveiligheid, heeft negatief geadviseerd over deze ontwikkelingsplannen. Volgens LVNL zou de voorgenomen bebouwing het Instrument Landing System (ILS, een systeem dat het mogelijk maakt om te landen bij slecht zicht) negatief beïnvloeden. Om de werking van het ILS voldoende te waarborgen, zou het Groenenbergterrein deels helemaal niet bebouwd mogen worden en zou bebouwing voor het overige niet hoger dan 3 meter mogen zijn. Op basis van dit LVNL-advies heeft de minister van Verkeer en Waterstaat een bouwverbod afgekondigd voor het Groenenbergterrein. In 2005 concludeerde een onafhankelijke commissie echter dat (deels aangepaste) plannen van Chipshol niet een zodanig effect op het ILS zouden hebben dat het gebruik van de Aalsmeerbaan nadelig zou worden beïnvloed. Na een hernieuwde toetsing van die plannen onderschreef LVNL deze conclusie: Chipshol mocht haar (aangepaste) bouwplannen realiseren.
Chipshol verwijt LVNL onrechtmatig te hebben gehandeld jegens haar door tussen 1999 en 2005 een onjuist standpunt over de bebouwingsmogelijkheden van het Groenenbergterrein in te nemen. Meer in het bijzonder vindt Chipshol dat LVNL haar had moeten laten weten hoe de plannen getoetst werden (door toetsing van het worst case scenario of door toetsing van de gevolgen van de concrete (detail)plannen) opdat zij haar plannen daarop had kunnen aanpassen.
Formele rechtskracht, ook ten aanzien van adviserend handelen LVNL?
LVNL heeft de vorderingen van Chipshol bestreden, met als meest verstrekkende verweer een beroep op de formele rechtskracht van de besluiten waarbij een bouwverbod voor het Groenenbergterrein werd afgekondigd. Die formele rechtskracht strekt zich ook uit tot de adviserende handelingen van LVNL, waarop die besluiten waren gebaseerd en dat betekent dat de civiele rechter die advisering niet op onrechtmatigheid mag toetsen, maar er vanuit moet gaan dat zij zowel qua inhoud als qua totstandkoming rechtmatig was. LVNL beroept zich in dat kader op het Gemeente Valkenswaard-arrest (HR 9 september 2005, LJN AT7774), waarin is geoordeeld dat inlichtingen die zozeer samenhangen met het beoogde besluit, dat zij ten opzichte daarvan een onzelfstandig karakter dragen, hoezeer ook onjuist, in beginsel worden “gedekt” door de formele rechtskracht van dat besluit. Het hof verwerpt het formele rechtskracht-verweer en neemt de volgende omstandigheden in aanmerking:
- LVNL was niet het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen;
- LVNL neemt een onafhankelijke advies- en informatiepositie in;
- zij hield daarbij rekening met de belangen van diverse betrokken bestuurlijke autoriteiten, zodat het door LVNL gegeven advies niet gemakkelijk kan worden gekwalificeerd als inlichtingen die (uitsluitend) worden gegeven met het oog op een door een bestuursorgaan te nemen besluit;
- het advies had een zelfstandig karakter en dat geldt ook ten aanzien van het LVNL-advies dat leidde tot het bouwverbod door de minister;
- LNVL nam ook feitelijk een zelfstandige informatiepositie in ten opzichte van Chipshol;
- gelet op het belang van Chipshol had LNVL beter kenbaar moeten maken hoe zij tot haar negatieve advisering kwam.
Het oordeel van het hof komt er dus op neer dat het gedrag van LNVL als zelfstandig en onafhankelijk adviseur in verhouding tot Chipshol zodanig losstaat van de inhoud van het bouwverbod, dat dit gedrag (de advisering) niet onder het bereik van de formele rechtskracht daarvan valt. De Hoge Raad laat dit oordeel in stand:
“4.2.4 Een en ander komt erop neer dat naar het oordeel van het hof de door LVNL gegeven onjuiste inlichtingen onafhankelijk van de daarop gebaseerde bestuursbesluiten ten opzichte van Chipshol onrechtmatig zijn en daarom niet “gedekt” zijn door de formele rechtskracht van die bestuursbesluiten. Dat oordeel geeft in het licht van HR 9 september 2005, LJN AT7774, NJ 2006/93 ([…]/Gemeente Valkenswaard) niet blijk van een onjuiste rechtsopvatting. Het hof heeft in dit verband terecht doorslaggevende betekenis gehecht niet alleen aan de omstandigheid dat LVNL geen deel uitmaakte van de organisatie van de desbetreffende bestuursorganen maar een eigen, ten opzichte van die bestuursorganen zelfstandige en onafhankelijke, positie innam als bij uitstek deskundige adviseur op het gebied van de luchtverkeersbeveiliging, maar ook aan de omstandigheid dat LVNL in die hoedanigheid, en dus niet namens of ten behoeve van het desbetreffende bestuursorgaan, optrad in het directe overleg met Chipshol bij de voorbereiding en toetsing van haar plannen met betrekking tot de bebouwing van het Groenenbergterrein. Daarmee onderscheidt zich dit geval wezenlijk van het geval dat het bestuursorgaan met het oog op een door dat orgaan te nemen besluit – later onjuist gebleken – inlichtingen verstrekt die zozeer samenhangen met het beoogde besluit, dat zij ten opzichte daarvan een onzelfstandig karakter dragen, en daardoor, hoezeer ook onjuist, in beginsel worden “gedekt” door de formele rechtskracht van dat besluit. Daarbij komt dat het oordeel van de bestuursrechter over een besluit, waaraan advisering door een derde ten grondslag ligt, geen bindend oordeel impliceert ten aanzien van hetgeen in de verhouding tussen die derde en de belanghebbende geldt met betrekking tot de mogelijke onjuistheid of onvolledigheid van die advisering.”
Wettelijke taak LVNL
Het hof heeft bij de beoordeling van de onrechtmatigheid als maatstaf gehanteerd of LVNL “onjuiste” mededelingen heeft gedaan, waaronder mede te verstaan informatie die door haar onvolledigheid een onjuist beeld schept van de gebruiksmogelijkheden van het terrein. Of de gedane mededelingen onjuist zijn in de hier bedoelde zin, hangt volgens het hof af van een aantal omstandigheden (opgesomd in rov. 4.3.1). LVNL klaagt in cassatie dat in de meegewogen omstandigheden ontbreekt de omstandigheid voor wie de gegeven informatie bestemd is. Omdat LVNL adviseerde aan de overheid, ter uitvoering van een bij wet opgedragen taak, was LVNL niet gehouden zich te richten naar de belangen van derden (zoals Chipshol). Dit betoog verwerpt de Hoge Raad eveneens:
“4.3.3 (…) De wettelijke taak van LVNL overheden te adviseren over de gevolgen van ruimtelijke plannen nabij de luchthaven Schiphol voor communicatie-, navigatie- en radioapparatuur, veiligheidsaspecten en zichtlijnen, sluit geenszins uit dat LVNL onder omstandigheden, zoals door het hof in het onderhavige geval vastgesteld, jegens derden wier belangen zijn betrokken bij de advisering van LVNL, onrechtmatig handelt door onjuiste inlichtingen te verschaffen.”
Worst case scenario versus concrete toetsing bouwplannen
Bij de beoordeling van de onrechtmatigheid was onder meer aan de orde of LVNL de bouwplannen mocht toetsen met een worst case scenario-benadering (en Chipshol moest informeren over die wijze van toetsing), of dat zij de bouwplannen op concrete gevolgen voor de luchtverkeersveiligheid had moeten toetsen. Bij beantwoording van die vraag heeft het hof een onderscheid gemaakt tussen de periode voor en na 4 september 2002. Voor die datum had het Groenenbergterrein in zijn geheel een agrarische bestemming. Voor deze datum moest LVNL bij haar advisering rekening houden met een beoogde bestemmingswijziging (Bedrijfsdoeleinden), die voor een deel van het Groenenbergterrein na 4 september 2002 inderdaad verkregen werd. Omdat voor 4 september 2002 rekening moest worden gehouden met de beoogde bestemmingswijziging en dus met tal van gebruiksmogelijkheden, mocht LVNL de plannen toetsen met een worst case scenario-benadering en heeft LVNL in die periode niet onrechtmatig gehandeld door op die wijze te toetsen, zonder aan Chipshol toe te lichten waarom zij zich tot die toetsing had beperkt. De cassatieklachten van het incidentele beroep komen tevergeefs tegen dit oordeel op.
Anders ligt dat, zo oordeelt het hof, voor de periode na 4 september 2002 en dat oordeel houdt in cassatie (grotendeels – op één punt slagen de cassatieklachten, zie rov. 4.3.7.5) stand:
“4.3.7.8 (…) Daarvoor vindt het hof met name redengevend dat Chipshol “gelet op de mededelingen van LVNL” – waarmee het hof kennelijk bedoelt: het door haar ingenomen standpunt – niet erop bedacht behoefde te zijn dat “LVNL bedoelde uiteen te zetten dat met een modificering van de op de bouwtekening tevens ingetekende maar niet vergunningplichtige inrichtingselementen wel kon worden gebouwd”. Daarmee brengt het hof als zijn oordeel tot uitdrukking dat Chipshol niet behoefde te begrijpen dat er volgens LVNL nog ruimte zou kunnen zijn voor bebouwing indien de plannen, met name met betrekking tot het gebruik van een deel van het terrein als parkeerplaats voor trucks, zouden worden aangepast, hoewel, zoals in 2005 is gebleken, dat wel degelijk mogelijk zou zijn geweest. Aldus verstaan is het aangevallen oordeel geenszins onbegrijpelijk. Het bij herhaling na 4 september 2002 door LVNL zonder enig voorbehoud of nuancering ingenomen standpunt dat de realisering van de bouwplannen tot degradatie van de Aalsmeerbaan zou leiden, is in 2005 onjuist gebleken, zowel bij toetsing door de Commissie art. 43 Luchtvaartwet van de “oude” in november 2002 ingediende bouwtekeningen, waarop nog de parkeerplaats van trucks was ingetekend, als bij de toetsing door LVNL op basis van de “nieuwe”, in maart 2003 ingediende bouwtekening waarop die parkeerplaats was vervallen.”
Het oordeel van het hof, dat in cassatie dus stand houdt, komt in het kort hierop neer dat LVNL in de periode na 4 september 2002 onzorgvuldig heeft gehandeld jegens Chipshol, omdat zij onvoldoende inzicht heeft gegeven in de wijze van toetsing en de redengeving van haar advies, waardoor niet onderkend werd dat het Groenenbergterrein met voor Chipshol aanvaardbare aanpassing van enkele inrichtingselementen wél kon worden bebouwd.
Het principale cassatieberoep heeft op één punt tot vernietiging geleid. Voor het door die cassatieklacht getroffen deel van de gevorderde verklaring voor recht doet de Hoge Raad de zaak zelf af door die vordering alsnog af te wijzen. Voor het overige houdt het bestreden arrest stand.
LVNL is in cassatie bijgestaan door Martijn Scheltema.
