HR 6 oktober 2017, ECLI:NL:HR:2017:2563 (Eiser/Borne en Hengelo)
(1) Als een gemeente een nieuw bestemmingsplan vaststelt en daarbij een bestaand legaal gebruik niet positief bestemt, is sprake van ‘wegbestemmen’. Dat het bestaande legaal gebruik in het vorige bestemmingsplan niet was opgenomen en dat er in zoverre sprake is van ‘nieuwbestemming’, doet daaraan niet af. (2) Als het bestemmingsplan waarin wordt ‘wegbestemd’ onherroepelijk is geworden, moet de inhoud daarvan, met inbegrip van dit wegbestemmen, voor rechtmatig worden gehouden. Het beginsel van formele rechtskracht staat dan eraan in de weg om in een civiele procedure te onderzoeken of het ‘wegbestemmen’ een onrechtmatige daad oplevert.
Achtergrond
Eiser en de gemeente Borne hebben een langlopend en complex geschil over het planologisch regime rondom eisers woning. Eiser heeft deze woning in 1994 buiten het bouwblok en niet op de in de bouwvergunning aangeduide plaats gebouwd. Hij is daar gaan wonen en verricht er bedrijfsmatige activiteiten. Naar aanleiding van het hierdoor veroorzaakte geschil is door de Afdeling vier maal uitspraak gedaan en is deze civiele procedure gestart.
Bestuursrechtelijke procedures
In 2006 heeft de gemeente Borne een nieuw bestemmingsplan (‘bestemmingsplan 1’) vastgesteld. Het perceel van eiser, waaronder zijn woning, is tot bedrijventerrein bestemd. Dit bestemmingsplan is in 2007 onherroepelijk geworden. Eiser heeft een verzoek om planschade ingediend, welk verzoek niet is gehonoreerd. Het beroep hiertegen trof doel: het college moest een nieuw besluit nemen. Het hoger beroep hiertegen van de gemeente verklaarde de Afdeling in 2011 ongegrond. De Afdeling overwoog dat het woonhuis met garage en bijgebouw geacht moest worden rechtmatig aanwezig te zijn en als zodanig deel uit te maken van het oude planologische regime.
De gemeente heeft een nieuwe beslissing op bezwaar genomen op het verzoek om planschade. De gemeente besloot, voor zover van belang, de schade te vergoeden in natura door het vaststellen van een bestemmingsplan (‘bestemmingsplan 2’) waarbij het woonhuis met garage en berging worden terugbestemd.
De Afdeling heeft deze bestemmingsplanherziening in 2013 vernietigd. Het feit dat de woning op grond van de vorige uitspraak van de Afdeling geacht moest worden rechtmatig aanwezig te zijn, bracht niet mee dat deze als zodanig moest worden bestemd. De woning was niet eerder als zodanig mogelijk gemaakt, zodat in planologische zin sprake was van nieuwvestiging. Daarom had de gemeente een afweging moeten maken of op het perceel een goed woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd, waarbij aandacht had moeten worden besteed aan de cumulatie van lawaai.
De gemeente Borne heeft daarom het perceel betrokken in de lopende integrale herziening van het bestemmingsplan (‘bestemmingsplan 3’). In dat kader heeft de gemeente een geluidonderzoek verricht. De gemeente heeft in het ontwerpbestemmingsplan aan het perceel van eiser de bestemming bedrijfswoning gegeven. Om te waarborgen dat eiser de woning ook als burgerwoning kan gebruiken, heeft de gemeente voorzien in een uitsterfregeling. Het bestemmingsplan is vastgesteld in 2014 en kort voor het hofarrest in onderhavige zaak onherroepelijk geworden.
In de planschadeprocedure had eiser ook beroep ingesteld, omdat hij zich niet kon verenigen met de voorgestelde schadevergoeding door terugbestemming. De rechtbank heeft dit besluit vernietigd en de aan eiser toekomende planschadevergoeding vastgesteld op € 99.000.–. De Afdeling heeft dit oordeel, voor zover nog relevant, in stand gelaten.
Civiele procedure
Eiser heeft in 2012 de gemeente Borne in een civiele procedure betrokken. Hij heeft een verklaring voor recht gevorderd dat de gemeente onrechtmatig jegens hem heeft gehandeld door (i) de woning van eiser weg te bestemmen zonder hem daarvoor een volledige schadevergoeding te beieden en zijn eigendom en recht op wonen te herstellen, (ii) hem onjuist te informeren over zijn rechten en (iii) geen initiatief te nemen om de negatieve gevolgen van het wegbestemmen voor eiser weg te nemen. Eiser vordert daarnaast schadevergoeding en opheffing van de onrechtmatige toestand door verwerving van het perceel door de gemeente.
De rechtbank heeft in een tussenvonnis geoordeeld dat de wegbestemming van de woning van eiser in strijd is met bestuursrechtelijke jurisprudentie van de Afdeling en in strijd komt met het eigendomsrecht van eiser. De daaruit voortvloeiende schade moet worden vergoed. Het beroep op formele rechtskracht kan de gemeente Borne niet baten: een eigendomsrecht kan niet met een beroep op formele rechtskracht worden ingeperkt, aldus de rechtbank.
Bestreden oordeel hof: wegbestemmen
De rechtbank heeft het eiser toegestaan tussentijds hoger beroep in te stellen tegen dit vonnis. Ook de gemeente heeft incidenteel beroep ingesteld. Het hof heeft de vorderingen van eiser tegen de gemeente Borne afgewezen. Volgens het hof is van het wegbestemmen van de woning van eiser bij het bestemmingsplan 1 geen sprake. Het hof overwoog in rov. 4.13 dat het moest aansluiten bij de uitspraken van de Afdeling tussen beide partijen. Dat betekent volgens het hof het volgende:
Dat brengt mee dat enerzijds de bouwwerken die bij vergunning van 6 januari 1994 zijn vergund (…) geacht worden rechtmatig aanwezig te zijn en als zodanig deel uit te maken van het oude planologische regime (r.o. 2.5.2 van de uitspraak van 9 februari 2011) en anderzijds dat de woning nimmer planologisch mogelijk is gemaakt en dat het ervoor moet worden gehouden dat – in het kader van het initiatief van de gemeente Borne de woning alsnog positief te bestemmen – in planologische zin sprake is van nieuwvestiging (r.o. 3.3 van de uitspraak van 23 oktober 2013). Dit betekent dat [eisers] woning ter plaatse weliswaar rechtmatig aanwezig is, maar nimmer planologisch mogelijk is gemaakt en dat er dus van wegbestemmen van zijn woning bij het bestemmingsplan ‘De Veldkamp’ (2006) geen sprake is. De daarop ziende stellingen van [appelant] zijn ongegrond.
Het hof sluit aan bij de uitspraak van de Afdeling uit 2013 dat van wegbestemmen geen sprake is, en wijst de vorderingen van eiser af. Ook anderszins heeft de gemeente volgens het hof niet onrechtmatig gehandeld met de vaststelling van bestemmingsplan 1, en ook de andere vorderingen worden afgewezen.
Cassatie
Het eerste onderdeel van het cassatiemiddel keert zich tegen het oordeel van het hof over de vraag of de gemeente Borne onrechtmatig heeft gehandeld door de woning van eiser weg te bestemmen zonder volledige schadevergoeding. De klacht dat het hof is uitgegaan van een onjuiste of onbegrijpelijke uitleg van ‘wegbestemmen’, slaagt.
De Hoge Raad oordeelt in rov. 3.3.3 als volgt:
“3.3.3. (…) Zoals het hof heeft overwogen, is in rov. 2.5.2 van de uitspraak van de Afdeling van 9 februari 2011 in het kader van de planschadeprocedure (zie hiervoor in 3.1 onder (v)) geoordeeld dat het vergunde geacht moet worden rechtmatig aanwezig te zijn en als zodanig onderdeel uit te maken van het oude planologische regime. Voorts staat vast dat de woning in het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan 1] ’ niet als zodanig is bestemd. Een dergelijk niet positief bestemmen van een bestaand legaal gebruik moet aangemerkt worden als ‘wegbestemmen’ (vgl. Kamerstukken II 2014-2015, 33 962, nr. 12, p. 166, waar in het kader van de Omgevingswet het intrekken van een bestaande legale functie aldus wordt aangeduid dat die functie is ‘wegbestemd’). Anders dan het hof kennelijk tot uitgangspunt heeft genomen, is van ‘wegbestemmen’ niet slechts sprake indien het vigerende bestemmingsplan uitdrukkelijk in een bepaald gebruik voorziet en dat gebruik in planologische zin mogelijk maakt, en de bestemmingsplanherziening tot intrekking daarvan leidt.
Aan het vorenstaande doet niet af dat de Afdeling in rov. 3.3 van haar uitspraak van 23 oktober 2013 (…) heeft geoordeeld dat in dit geval in planologische zin sprake is van nieuwvestiging. Met dit oordeel heeft de Afdeling klaarblijkelijk tot uitdrukking gebracht dat het bestaande gebruik van de woning in het kader van de bestemmingsplanherziening niet zonder meer positief kan worden bestemd, en dat eerst onderzoek naar de planologische aanvaardbaarheid daarvan moet worden verricht.”
De Hoge Raad oordeelt dus dat het hof is uitgegaan van een verkeerde uitleg van het begrip ‘wegbestemmen’ en voor het antwoord op de vraag of van ‘wegbestemmen’ sprake is bij de verkeerde uitspraak van de Afdeling aansluiting heeft gezocht: het oordeel in het kader van de planschadeprocedure had in dit geval doorslaggevend moeten zijn. De klachten tegen de andere oordelen van het hof falen echter.
De Hoge Raad vernietigt en verwijst. Daarbij geeft de Hoge Raad in rov. 3.6 het verwijzingshof de volgende aanwijzingen mee:
- Het slagen van onderdeel I noopt alleen tot beoordeling van de stellingen van eiser die op het ‘wegbestemmen’ van de woning voortbouwen; de stellingen over onjuiste informatie komen dus niet meer aan de orde.
- In cassatie is eiser tevergeefs (zie rov. 3.4) opgekomen tegen het oordeel van het hof dat het beginsel van formele rechtskracht eraan in de weg staat dat in deze procedure wordt onderzocht of het ‘bestemmingsplan 1’ een onrechtmatige daad jegens eiser oplevert doordat diens woning daarin niet positief is bestemd. De inhoud van ‘bestemmingsplan 1’, met inbegrip van het daarin ‘wegbestemmen’ van de woning van eiser, moet voor rechtmatig worden gehouden.
- In het geding na verwijzing moet rekening worden gehouden met de bestemming die de woning heeft gekregen in het onherroepelijk geworden ‘bestemmingsplan 3’.
Hoewel eiser dus terecht heeft geklaagd over de uitleg van het begrip ‘wegbestemmen’, moet het ‘wegbestemmen’ in bestemmingsplan 1 voor rechtmatig worden gehouden. Ditzelfde geldt voor de bestemming ‘bedrijfswoning’ die het perceel heeft gekregen in bestemmingsplan 3. Het is daarom zeer de vraag of eiser bij het verwijzingshof nog kans maakt op een voor hem positief resultaat.
