HR 6 november 2020, ECLI:NL:HR:2020:1747
In dit uitvoerig gemotiveerd arrest zet de Hoge Raad uiteen hoe de burgerlijke rechter de motivering van gratiebeslissingen moet toetsen. Hij bepaalt verder dat de burgerlijke rechter de Staat kan veroordelen tot het nemen van een nieuwe beslissing en de verdere tenuitvoerlegging van een levenslange gevangenisstraf kan verbieden bij strijd met art. 3 EVRM.
Achtergrond van de zaak
Op 14 oktober 1984 is verweerder in het principaal cassatieberoep veroordeeld tot levenslange gevangenisstraf wegens een schietpartij in een café te Delft op 5 april 1983, waarbij zes doden vielen en enkele gewonden. In verband met dit feit is hij op 7 april 1983 in detentie genomen.
In de loop der jaren heeft de man verschillende malen om gratie verzocht. Een dergelijk verzoek kan door de Kroon worden ingewilligd als – kort samengevat – aannemelijk is dat met de tenuitvoerlegging van de rechterlijke beslissing of de voortzetting daarvan geen met de strafrechtstoepassing na te streven doel in redelijkheid wordt gediend. Voordat wordt beslist, wint de minister advies in bij het OM en bij het gerecht dat de straf of maatregel heeft opgelegd.
In deze kortgedingprocedure heeft het hof geoordeeld dat de beslissing van de minister om een gratieverzoek van de man af te wijzen onrechtmatig is; daarom heeft het hof de Staat veroordeeld om een nieuw gratieverzoek van de man in behandeling te nemen en daarop binnen vier maanden na de uitspraak van het hof te beslissen. Daarbij heeft het hof tot uitgangspunt genomen dat het rechterlijk advies – dat in casu positief was – in beginsel leidend is en dat daarvan alleen in bijzondere omstandigheden kan worden afgeweken. Het hof oordeelde dat het bij die bijzondere omstandigheden moet gaan om (nieuwe) feiten of omstandigheden waarmee de rechter in zijn advies over het gratieverzoek geen rekening heeft gehouden.
Van dit laatste oordeel komt de Staat in cassatie. Volgens hem mag de Kroon ook op andere gronden afwijken van het rechterlijk advies. De man stelt incidenteel cassatieberoep in. Hij klaagt dat het hof ten onrechte heeft geoordeeld dat de Staat niet kan worden veroordeeld tot het nemen van een nieuwe beslissing op het(zelfde) gratieverzoek.
Voordat de Hoge Raad deze klachten beoordeelt, zet hij uiteen (i) welke eisen art. 3 EVRM stelt aan de wijze waarop de tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf plaatsvindt, (ii) hoe de tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf in Nederland is geregeld en (iii) op welke wijze gratiebeslissingen worden genomen en door de burgerlijke rechter moeten worden beoordeeld. Hierna wordt alleen dit laatste punt besproken. Wat de Hoge Raad over de eerste twee punten opmerkt is in essentie een herhaling van eerdere rechtspraak van onder meer de strafkamer van de Hoge Raad (zie het arrest van 19 december 2017, ECLI:NL:HR:2017:3185).
Het nemen van gratiebeslissingen
Art. 122 Grondwet bepaalt dat gratie wordt verleend bij koninklijk besluit na advies van een bij de wet aangewezen gerecht en met inachtneming van bij of krachtens de wet te stellen voorschriften. Onder gratie wordt verstaan de bevoegdheid – van de Kroon – om in individuele gevallen (of voor een categorie van personen) de gevolgen van een vonnis voor wat betreft de straf of maatregel te verminderen of op te heffen. Het strafbare karakter van het gepleegde feit blijft bestaan; de gevolgen van een veroordelend vonnis ondergaan echter een wijziging ten gunste van een bepaalde veroordeelde (zie ook rov. 3.5.1).
In art. 2 Gratiewet zijn de gronden voor gratie uitgewerkt. Gratie kan worden verleend (a) op grond van enige omstandigheid, waarmee de rechter op het tijdstip van zijn beslissing geen of onvoldoende rekening heeft gehouden of kunnen houden en die, ware zij op dat tijdstip wel of voldoende bekend geweest, hem aanleiding zou hebben gegeven tot het opleggen van een andere straf of maatregel, of tot het afzien daarvan; dan wel (b) indien aannemelijk is geworden dat met de tenuitvoerlegging van de rechterlijke beslissing of de voortzetting daarvan geen met de strafrechtstoepassing na te streven doel in redelijkheid wordt gediend.
Voordat wordt beslist op een door de veroordeelde ingediend gratieverzoek of ambtshalve een voorstel tot gratieverlening in overweging wordt genomen, wint de minister het advies in van het gerecht dat de straf of maatregel heeft opgelegd (zie ook rov. 3.5.2). De Hoge Raad oordeelt dat aan dit advies een zeer groot gewicht toekomt, in die zin dat dit advies in beginsel leidend is bij het nemen van de beslissing omtrent gratieverlening en dat alleen op grond van bijzondere omstandigheden daarvan wordt afgeweken. Dat geldt in het bijzonder indien de afwijking van het advies in voor de veroordeelde ongunstige zin plaatsvindt (zie rov. 3.5.3, zie eerder ook het arrest van de strafkamer van 19 december 2017, ECLI:NL:HR:2017:3185, rov. 3.5.4).
Tegen deze achtergrond komt de Hoge Raad tot de conclusie dat het hof weliswaar terecht heeft aangenomen dat het rechterlijk advies in beginsel leidend is, maar ten onrechte heeft geoordeeld dat alleen van dat advies mag worden afgeweken als het gaat om (nieuwe) feiten en omstandigheden waarmee dit gerecht geen rekening heeft gehouden. Het hof had moeten beoordelen of de redenen die zijn opgegeven voor het niet-verlenen van gratie en voor het afwijken van het advies van het gerecht dat de straf heeft opgelegd, de negatieve beslissing omtrent gratieverlening niet kunnen dragen. De tegen dit oordeel gerichte klacht van de Staat slaagt dus (rov. 3.6.2).
De beoordeling door de burgerlijke rechter
Gratiebeslissingen kunnen niet worden aangevochten in een administratieve rechtsgang. Wel kan de rechtmatigheid van de beslissing ter beoordeling aan de burgerlijk rechter worden voorgelegd, die de beslissing terughoudend kan toetsen. Hij moet – als het gaat om een levenslange gevangenisstraf – beoordelen of (i) de criteria die het Adviescollege levenslanggestraften, dat de minister adviseert over het (al dan niet) aanbieden van re-integratieactiviteiten, moet hanteren (art. 4 lid 4 Besluit ACL) en (ii) de eisen die art. 3 EVRM stelt aan de tenuitvoerlegging van levenslange gevangenisstraffen, genoegzaam zijn betrokken bij het nemen van de gratiebeslissing. Als de opgegeven redenen de beslissing niet kunnen dragen, kan de burgerlijke rechter de Staat veroordelen tot het nemen van een nieuwe beslissing op het gratieverzoek (rov. 3.5.6). In zoverre treft het incidentele cassatiemiddel van de man doel (rov. 4.3).
De Hoge Raad merkt nog het volgende op over het in 2017 in werking getreden stelsel van herbeoordeling van de levenslange gevangenisstraf. Het doel van dit stelsel is de tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf in overeenstemming met art. 3 EVRM te laten plaatsvinden. Als op enig moment zou komen vast te staan dat een levenslange gevangenisstraf ook onder vigeur van dit nieuwe stelsel in de praktijk nimmer wordt verkort, dan zal dit volgens de Hoge Raad een factor van betekenis zijn bij de dan te beantwoorden vraag of de oplegging dan wel de (onverkort) verdere tenuitvoerlegging verenigbaar is met art. 3 EVRM. Dat betekent volgens hem dat de burgerlijke rechter, op een daartoe strekkende vordering, de verdere tenuitvoerlegging van een levenslange gevangenisstraf kan verbieden, indien de (periodieke) herbeoordeling van de levenslange gevangenisstraf niet tot de benodigde bekorting of aanpassing van die straf heeft geleid terwijl de (onverkort) verdere tenuitvoerlegging van de straf in strijd met art. 3 EVRM is (rov. 3.5.7).
Afdoening
De Hoge Raad vernietigt het arrest van het gerechtshof Den Haag en verwijst het geding naar het gerechtshof Amsterdam. De Staat is in cassatie bijgestaan door Gijsbrecht Nieuwland en in feitelijke instanties door Cécile Bitter.
