HR 23 november 2012 (Belastingkamer), LJN BW7740
De afbakening van de kring van verzekerden in de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) vormt geen onderscheid dat uitsluitend op nationaliteit is gebaseerd. De regeling maakt immers mede onderscheid naar verblijfsstatus. Het maken van onderscheid in de kring van verzekerden voor de AKW behoeft daarom niet te worden gerechtvaardigd door zeer gewichtige redenen. Bepalend is of een dergelijk onderscheid wordt gerechtvaardigd door toereikende argumenten. Dat is, ook voor betrokkenen, van wie enkelen al vele jaren in Nederland wonen, het geval.
Achtergrond
Aan deze uitspraak van de belastingkamer van de Hoge Raad liggen ten grondslag aanvragen van verschillende vreemdelingen om kinderbijslag voor hun hier te lande verblijvende kinderen. Enkele van deze vreemdelingen verbleven al aantoonbaar jaren in Nederland. Sommige van de kinderen waren in Nederland geboren. Geen van de ouders of kinderen beschikte echter ten tijde van de aanvraag en/of de beslissing op de aanvraag over een verblijfsvergunning. Om die reden heeft de Sociale verzekeringsbank (Svb) de aanvragen afgewezen en de hiertegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. De verschillende rechtbanken waarbij de vreemdelingen in beroep waren gegaan hadden deze besluiten in stand gelaten. Bij de Centrale Raad van Beroep hadden de belanghebbenden in hoger beroep echter wel succes gehad.
In één uitspraak van 15 juli 2011 (LJN BR1905) heeft de Centrale Raad van Beroep in elf zaken geoordeeld dat – samengevat – de koppelingswetgeving zoals die gestalte krijgt in art. 6, tweede lid, van de AKW, niet gerechtvaardigd is ten aanzien van een bepaalde groep vreemdelingen zonder verblijfsvergunning. Die groep betrof volgens de Centrale Raad ouders die met hun kind(eren) voor de overheid kenbaar al langere tijd in Nederland verblijven, waarvan in ieder geval een zekere tijd rechtmatig in de zin van art. 8, onder f, g of h van de Vreemdelingenwet 2000 (kort gezegd: in procedure), en inmiddels een zodanige band met Nederland hebben opgebouwd dat zij geacht kunnen worden ingezetenen van Nederland te zijn. Voor ouders in deze omstandigheden die bovendien ten tijde in geding rechtmatig in Nederland verbleven, achtte de Centrale Raad de in art. 6 lid 2 AKW neergelegde algemene uitsluiting van het recht op kinderbijslag op grond van hun verblijfsstatus geen evenredig middel om de doelstelling van de koppelingswetgeving te bereiken. De Centrale Raad vernietigde daarom de uitspraken van de verschillende rechtbanken en oordeelde dat de Svb opnieuw op de bezwaren van de belanghebbenden diende te beslissen.
Tegen deze uitspraak is de Svb in cassatie opgekomen. Dat was mogelijk, omdat in art. 31 lid 1 AKW cassatieberoep is opengesteld tegen uitspraken van de Centrale Raad van Beroep ter zake van schending of verkeerde toepassing van het bepaalde bij of krachtens (onder meer) art. 6 AKW, de bepaling waar het in het hoger beroep bij de Centrale Raad om draaide.
Art. 6 lid 1 AKW bepaalt – kort weergegeven – dat is verzekerd overeenkomstig de AKW degene die ingezetene is. Volgens het tweede lid is niet verzekerd “de vreemdeling die niet rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet”. Die uitzondering betekent kort gezegd dat niet verzekerd zijn vreemdelingen zonder verblijfsvergunning.
Vaste rechtspraak van de Centrale Raad is dat het onderscheid dat in de koppelingswetgeving, en dus ook in art. 6 AKW wordt gemaakt, een onderscheid naar nationaliteit is, omdat de wet aan vreemdelingen onder bepaalde voorwaarden rechten toekent die aan Nederlanders zonder voorwaarden worden toegekend. Die kwalificatie betekent dat, volgens de rechtspraak van het EHRM, voor de rechtvaardiging van dit onderscheid “very weighty reasons”, zeer gewichtige redenen moeten bestaan. Tot de uitspraak van 15 juli 2011 was eveneens vaste rechtspraak van de Centrale Raad dat dit in de koppelingswetgeving gemaakte onderscheid (kort weergegeven: tussen vreemdelingen met en zonder verblijfsvergunning) niet in strijd is met het non-discriminatiebeginsel, zoals neergelegd in art. 26 IVBPR en art. 14 EVRM. Met de uitspraak van 15 juli 2011 had de Centrale Raad wat betreft dit tweede aspect echter een bres geslagen in zijn vaste rechtspraak, en wel voor de hiervoor omschreven groep van vreemdelingen. De Centrale Raad had dit onder meer gebaseerd op het arrest van de Hoge Raad van 21 januari 2011 (LJN BP1466) over ingezetenschap, op art. 8 EVRM (privé- en gezinsleven) en op de uit het IVRK voortvloeiende zorgplicht van de Staat voor kinderen.
Geen onderscheid naar (uitsluitend) nationaliteit
In cassatie heeft de Svb allereerst aangevoerd dat het uitgangspunt van de Centrale Raad in zaken als deze, namelijk dat sprake is van onderscheid naar nationaliteit, onjuist is. Die klacht acht de Hoge Raad gegrond, waarbij de Hoge Raad ook uitvoerig ingaat op de rechtspraak van het EHRM over toepassing van het non-discriminatiebeginsel van art. 14 EVRM. De regeling in art. 6 lid 2 AKW maakt naar het oordeel van de Hoge Raad geen onderscheid dat uitsluitend op nationaliteit is gebaseerd. De regeling maakt immers mede onderscheid op basis van verblijfsstatus (rov. 3.4.6).
Volgens de Hoge Raad is in cassatie terecht niet in geschil dat voor het in de Koppelingswet gemaakte onderscheid naar nationaliteit en verblijfsstatus – althans in beginsel – een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. Het onderscheid dient verder, ook in gevallen als die van belanghebbenden, een legitiem doel.
Onderscheid in art. 6 lid 2 AKW gerechtvaardigd en proportioneel
Bij de beantwoording van de vraag of niettemin sprake is van discriminatie doordat de middelen die voor het verschil in behandeling worden gebezigd niet in een redelijke en proportionele verhouding tot dat doel staan, overweegt de Hoge Raad dat de mate van beoordelingsvrijheid die de Staat in zaken als deze toekomt moet worden bepaald aan de hand van de omstandigheden van het geval, het voorwerp van geschil en de achtergrond ervan. Een zodanig onderscheid behoeft niet te worden gerechtvaardigd door zeer gewichtige redenen. Bepalend is of een dergelijk onderscheid wordt gerechtvaardigd door toereikende argumenten, “sufficient reasons” (rov. 3.5.5).
De Hoge Raad overweegt onder meer dat van belang is dat het (deels langdurig) verblijf in Nederland zonder verblijfsvergunning geen inherent en onveranderlijk kenmerk van de persoon is, maar een element van keuze bevat (rov. 3.5.6.). Verder is van belang dat de Koppelingswet strekt ter ondersteuning van het Nederlands immigratiebeleid en het EHRM aanvaardt dat de staten bij maatregelen inzake immigratie onderscheid maken naar nationaliteit. Voorts is van belang dat het geschil de sociale zekerheid betreft, waar de wetgever in het algemeen een ruime beoordelingsvrijheid toekomt (rov. 3.5.8.). De Hoge Raad gaat in op het koppelingsbeginsel en het doel daarvan (rov. 3.5.9). Hij wijst ook op de eigen verantwoordelijkheid van ouders en op het feit dat kinderbijslag niet behoort tot die sociale voorzieningen die tot doel hebben te verhinderen dat gezinnen met kinderen onder het bestaansminimum leven (rov. 3.5.10.).
Dat alles leidt tot de conclusie dat de uitsluiting van kinderbijslag ook in het geval van deze belanghebbenden in een redelijke en proportionele verhouding staat tot het legitieme doel, zodat voor het onderscheid ook in hun geval een toereikende rechtvaardiging bestaat (rov. 3.5.11.). Dat wordt niet anders indien belanghebbenden met medeweten van de Staat langdurig in Nederland verblijven, en evenmin als zij door langdurig verblijf een band met Nederland hebben kunnen opbouwen, hun kinderen in Nederland naar school gaan en belanghebbenden en hun kinderen zich onderdeel voelen van de Nederlandse samenleving. Hetzelfde geldt indien de band met Nederland zo sterk is geworden dat belanghebbenden naar de omstandigheden beoordeeld hier te lande wonen in de zin van art. 3 AKW. De uitzondering op de verzekeringplicht ziet bij uitstek op personen die in Nederland wonen (rov. 3.5.12). Ook het IVRK, in het bijzonder de artikelen 2, 3, 26 en 27, brengt niet met zich dat aanspraak op kinderbijslag in afwijking van de nationale wetgeving niet mag worden onthouden (rov. 3.5.13.).
De Hoge Raad vernietigt de uitspraak van de Centrale Raad en bevestigt de uitspraken van de rechtbanken.
Dit is de tweede maal in betrekkelijk korte tijd dat de Hoge Raad zich uitlaat over de (rechts)positie van kinderen en hun ouders die in Nederland verblijven en geen verblijfsvergunning hebben. Zie hier voor de uitspraak van de civiele kamer van 22 september 2012, LJN BW5328. De uitspraak is verder in het bijzonder opmerkelijk omdat het sinds jaar en dag bestaande oordeel van de Centrale Raad van Beroep dat in de koppelingswetgeving een onderscheid naar nationaliteit wordt gemaakt (zie al CRvB 26 juni 2001, LJN AB2276), bij de Hoge Raad geen stand houdt. Die kwestie was, voor zover bekend, niet eerder aan de Hoge Raad voorgelegd. Deze uitspraak zal vermoedelijk ook zijn weerslag hebben op bijvoorbeeld de beoordeling van zaken in het kader van de Wet werk en bijstand. In die wet is, in art. 11 lid 1 en 2, immers een vergelijkbaar onderscheid te vinden als in art. 6 lid 2 AKW.
De Sociale verzekeringsbank is in cassatie bijgestaan door Karlijn Teuben en de auteur.
