HR 27 november 2015, ECLI:NL:HR:2015:3422 (Onteigenden en hypotheekhouder/Gemeente Leusden)
De afzonderlijke onteigening van een appartementsrecht is niet mogelijk. De hypotheekhouder is niet een belanghebbende aan wie op de voet van art. 78 lid 2 Ow in verbinding met art. 3:13 lid 1 Awb het ontwerp van het onteigeningsbesluit moet worden toegezonden.
Feiten
Twee personen zijn ieder voor de helft gerechtigd tot appartementsrechten in Leusden. Zij hebben een recht van hypotheek op de appartementsrechten verleend. De gemeenteraad heeft de Kroon verzocht de appartementsrechten aan te wijzen ter onteigening. Op de door de Gemeente aan de Kroon verstrekte lijst van (mogelijk) belanghebbenden is de geldschieter als hypotheekhouder vermeld, met als adressen het in de openbare registers vermelde adres en een in de gemeentelijke basisadministratie vermeld adres. Op het laatste adres woont de hypotheekhouder feitelijk. De Minister van Infrastructuur en Milieu heeft uitsluitend naar het kadastrale adres van de hypotheekhouder een brief gestuurd waarin kennis is gegeven van het verzoek tot onteigening, de terinzagelegging van het ontwerpbesluit tot onteigening en de mogelijkheid binnen een bepaalde periode een schriftelijke zienswijze bij de Kroon naar voren te brengen. Gedurende de terinzagelegging heeft de hypotheekhouder geen zienswijze ingediend. Bij Koninklijk Besluit zijn de appartementsrechten ter onteigening aangewezen.
Oordelen rechtbank en hof
De Gemeente heeft gevorderd dat de onteigening van de appartementsrechten wordt uitgesproken. De hypotheekhouder is op de voet van art. 3 lid 2 Onteigeningswet (Ow) toegelaten tot tussenkomst in de hoofdzaak. De rechtbank Midden-Nederland heeft de vorderingen van de Gemeente afgewezen op de grond dat de kennisgeving van het ontwerpbesluit tot aanwijzing ter onteigening niet aan het juiste adres van de hypotheekhouder is toegezonden.
Het hof Arnhem-Leeuwarden heeft het vonnis van de rechtbank vernietigd en de vervroegde onteigening uitgesproken. De hypotheekhouder heeft volgens het hof onvoldoende belang om in de administratieve procedure als derde belanghebbende te worden aangemerkt. Het feit dat de hypotheekhouder door de Gemeente als hypotheekhouder op de lijst met belanghebbenden is geplaatst en de Minister hem een kennisgeving heeft gestuurd, maakt hem niet alsnog tot belanghebbende. Of iemand belanghebbende is, moet worden beoordeeld naar objectieve maatstaven. De hypotheekhouder wordt volgens het hof ook niet in zijn belangen geschaad doordat hem de mogelijkheid tot zelfrealisatie wordt onthouden. Zelfrealisatie is in beginsel slechts voorbehouden aan de eigenaar van het te onteigenen perceel en dan ook nog alleen onder bepaalde voorwaarden.
Hoge Raad; onteigening appartementsrechten
De Hoge Raad verklaart het cassatieberoep van de rechthebbenden van het appartementsrecht en de hypotheekhouder gegrond. De Onteigeningswet voorziet niet in de mogelijkheid van een afzonderlijke onteigening van een appartementsrecht (HR 29 maart 2013, ECLI:NL:HR:2013:BY8665, zie ook CB 2013-57). Op grond van art. 25 Rv is de rechter verplicht deze rechtsregel ambtshalve toe te passen, ook indien geen van de partijen in het geding daarop een beroep heeft gedaan, mits de voor de toepassing van deze regel relevante feiten door partijen aan hun vordering of verweer ten grondslag zijn gelegd (art. 24 Rv). Dat laatste is hier het geval. De vordering tot onteigening is dus reeds daarom niet toewijsbaar.
Hypotheekhouder derde belanghebbende in administratieve fase?
Ten overvloede gaat de Hoge Raad nog in op de in cassatie aan de orde gestelde vraag of in de administratieve onteigeningsprocedure, die de totstandkoming en bekendmaking van het koninklijk besluit tot onteigening omvat, aan een hypotheekhouder het ontwerpbesluit moet worden gezonden. Over het antwoord op deze vraag bestaat onzekerheid. Op grond van het bij deze onteigening van toepassing zijnde art. 78 lid 2 Ow in verbinding met art. 3:13 lid 1 Awb dient het ontwerp van een onteigeningsbesluit voorafgaand aan de terinzagelegging te worden toegezonden aan belanghebbenden tot wie het besluit zal zijn gericht. Zij kunnen (evenals eventuele andere belanghebbenden) desgewenst hun zienswijze over het ontwerp naar voren brengen (art. 78 lid 2 Ow jo. art. 3:15 lid 1 en 3:16 Awb). Art. 78 lid 6 Ow wijst sinds 1 januari 2010 (Stb. 2010/135) als geadresseerden van het onteigeningsbesluit aan de verzoeker en de in art. 78 lid 5, onder 3°, Ow bedoelde eigenaren en andere rechthebbenden. Daarvoor, en ook ten tijde van de invoering van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure per 1 juli 2005, werd dezelfde kring van eigenaren en rechthebbenden als geadresseerden van het onteigeningsbesluit aangewezen door art. 86 jo. art. 83 lid 1, onder 3°, Ow (oud). De hypotheekhouder behoort volgens de Onteigeningswet dus niet tot de kring van geadresseerden van het onteigeningsbesluit, aldus de Hoge Raad.
Met de toepasselijkverklaring van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb, waarvan art. 3:13 Awb onderdeel is, op de voorbereiding van het besluit tot onteigening, is naar het oordeel van de Hoge Raad niet beoogd de kring van inspraakgerechtigden uit te breiden. Dat blijkt uit de memorie van toelichting:
“Dit wetsvoorstel brengt geen wijziging in de omvang van de kring van inspraakgerechtigden voor besluiten die onder de werkingssfeer van de huidige 3.4- of 3.5-procedure vallen. Ook de aanpassingswetgeving zal hierin als regel geen verandering brengen. In de bijzondere wetgeving zal de bestaande kring van inspraakgerechtigden worden gehandhaafd.” (Kamerstukken II, 1999-2000, 27 023, nr. 3, p. 6).
De in het cassatieberoep geciteerde passage uit de memorie van toelichting op de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure, waarin een algemene omschrijving is gegeven van de categorie van geadresseerden, ziet op gevallen waarin de voorschriften in bijzondere wetgeving waarin de geadresseerden zijn omschreven, zijn vervallen. Deze algemene omschrijving is volgens de Hoge Raad echter niet bepalend voor de Onteigeningswet, omdat in die wet de ten tijde van de invoering van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure geldende, specifieke omschrijving van de personen aan wie het onteigeningsbesluit moet worden toegestuurd, is gehandhaafd. De hypotheekhouder is in het stelsel van de Onteigeningswet dus niet een belanghebbende aan wie op de voet van art. 78 lid 2 Ow in verbinding met art. 3:13 lid 1 Awb het ontwerp van het onteigeningsbesluit moet worden toegezonden.
Het ontbreken van een wettelijke verplichting tot toezending laat onverlet dat het betrokken bestuursorgaan een beleid van verdergaande toezending kan ontwikkelen waaraan het bestuursorgaan dan is gebonden. In het beleid van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu en dat van de Kroon wordt de hypotheekhouder echter, mede onder verwijzing naar HR 12 juli 2013, ECLI:NL:HR:2013:BZ6532 (zie ook CB 2013-140), niet als belanghebbende aangemerkt. Verder kan het betrokken bestuursorgaan op grond van art. 3:15 lid 2 Awb in voorkomend geval aan de hypotheekhouder gelegenheid bieden een zienswijze naar voren te brengen, en kan een hypotheekhouder op grond van art. 3:15 lid 1 Awb, indien hij als belanghebbende in de zin van die bepaling kan worden aangemerkt, een zienswijze over het ontwerpbesluit naar voren brengen (vgl. Koninklijk Besluit van 15 juli 2008, no. 08.002110, Stcrt. 2008/157, p. 14).
